Suspension of individual administrative act: strict fulfillment of "well-justified case" and "imminent harm" requirements under Law No. 554/2004

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 329 din 25 octombrie 2011 Curtea de Apel Galați a admis cererea formulată de reclamantul M.V., în contradictoriu cu autoritatea pârâtă Agenția Națională de Administrare Fiscală - Autoritatea Națională a Vămilor și a dispus suspendarea efectelor ordinului din 02 august 2011 emis de autoritatea pârâtă Agenția Națională de Administrare Fiscală - Autoritatea Națională a Vămilor, până la soluționarea pe fond a cauzei.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că prin ordinul din 02 august 2011 emis de către Vicepreședintele Autorității Naționale a Vămilor, s-a dispus încetarea raportului de serviciu al reclamantului, inspector vamal grad profesional principal gradația 5 clasa de salarizare 48 la Biroul Vamal O. din cadrul Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Galați, iar ordinele ce au constituit temei al eliberării sale din funcție, respectiv nr. 2589, 2406 și 2407 din 4 iulie 2011 nu au fost publicate în M. Of., astfel încât acestea sunt ineficace. În plus, au fost încălcate dispozițiunile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici și H.G. nr. 611/2008 prin aceea că ordinele criticate exced cadrul acestor acte normative. Or, aceste deficiențe constituie un caz bine justificat în sensul că există o serioasă îndoială cu privire la legalitatea lor în sensul disp. art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În privința excepției inadmisibilității, Curtea de Apel a constatat că sunt neadevărate susținerile autorității pârâte, atâta vreme cât reclamantul a depus la dosarul cauzei, plângerea adresată conducerii Agenției Naționale de Administrare Fiscală prin care a contestat valabilitatea ordinului criticat pe calea recursului amiabil.

Pe fond, Curtea de Apel a apreciat că, în cauză, cererea de suspendare formulată de reclamant este întemeiată pe dispozițiunile art. 14 din Legea nr. 554/2004, text care prevede posibilitatea suspendării actului până la pronunțarea instanței de fond, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7, a autorității emitente.

În cauza de față s-a apreciat că aceste condiții au fost întrunite. Cazul bine justificat, astfel cum este acesta definit de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 este dat de împrejurarea că, odată atacat actul administrativ, îndoială asupra legalității acestuia este dată și aceasta persistă până la pronunțarea soluției pe fond de către instanță.

Paguba iminentă ce s-ar crea reclamantului prin executarea actului, astfel cum această noțiune este reglementată de art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004, este îndeplinită prin lipsirea acestuia de mijloace materiale de existență pentru o îndelungată perioadă de timp.

Împotriva hotărârii instanței de fond, pârâtele Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Galați și Agenția Națională de Administrare Fiscală - Autoritatea Națională a Vămilor au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului se arată că în ceea ce privește existența unui caz bine justificat, intimatul-reclamant deși a solicitat suspendarea efectelor ordinului emis de Vicepreședintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală care conduce Autoritatea Națională a Vămilor, nu a făcut dovada că această primă condiție, prevăzută de lege, este îndeplinită.

Până la anularea de către o instanță judecătorească, ordinul a cărei suspendare se solicită se bucură de prezumția de legalitate. În caz contrar s-ar anticipa soluția ce va fi dată pe fondul cauzei, ajungându-se propriu-zis la o prejudecare a fondului, ceea ce ar contraveni dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Suspendarea executării actelor administrative constituie, prin urmare, o situație de excepție care intervine când legea o prevede, în limitele și condițiile expres reglementate.

În ceea ce privește aspectele de vădita nelegalitate a actului administrativ recurentele arată că în mod eronat instanța de fond a reținut că Ordinele nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 emise de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală nu au fost publicate în M. Of. al României Partea I, deci nu au intrat în vigoare, motiv pentru care nu puteau produce în mod legal efecte juridice, precum și faptul că toate actele ulterioare emise în baza unor acte normative neintrate în legalitate prin publicarea lor conform dispozițiilor exprese ale Legii nr. 24/2000 nu sunt legal producătoare de efecte juridice.

Ordinele nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 emise de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală nu reprezintă acte cu caracter normativ, neavând o aplicabilitate generală, ci se adresează unui număr restrâns, bine definit și determinat de subiecți care au luat cunoștință de dispozițiile acestora.

Având în vedere că aceste ordine sunt acte administrative cu caracter individual și nu cu caracter normativ, recurentele susțin că față de dispozițiile legale menționate nu se impunea publicarea acestora în M. Of. al României, acestea fiind în vigoare și producând efecte la data emiterii preavizelor de către Autoritatea Națională a Vămilor.

Recurentele consideră nefondată și susținerea instanței de fond potrivit căreia prin organizarea examenului de testare profesională au fost încălcate dispozițiile Legii nr. 188/1999.

Astfel, art. 100 alin. (1) și (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a prevăzut pentru ipoteza reorganizării ca, în cazul în care există mai mulți funcționari publici care optează pentru aceeași funcție publică, se organizează examen de către autoritatea publică.

Art. 99 alin. (5) din același act normativ a dispus că în cazurile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) și e) în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorității sau instituției publice există funcții publice vacante corespunzătoare, acesta are obligația de a le pune la dispoziția funcționarilor publici.

În mod eronat intimatul-reclamant a susținut că testarea profesională poate fi aplicabilă doar funcționarilor publici aflați în corpul de rezervă [art. 104 alin. (5) din Legea nr. 188/1999].

La art. 100 alin. (3) (singurul text de lege care face referire la ipoteza reorganizării instituției publice) se prevăd în mod expres următoarele „În cazul în care există mai mulți funcționari publici, se organizează examen de către autoritatea sau instituția publică”.

Pentru a se putea dispune măsura suspendării actului administrativ nu este suficientă simpla afirmație a persoanei presupus vătămate în sensul că ar fi îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în lipsa mijloacelor de probă din care să rezulte temeinicia susținerilor cu privire la existența unui caz bine justificat și la prevenirea producerii unei pagube iminente.

Deși prin apărările formulate s-a învederat faptul că o eventuală reintegrare a reclamantului pe funcția pe care o deținea anterior reorganizării nu este posibilă deoarece așa cum s-a arătat postul acestuia a fost supus reorganizării, motiv pentru care acesta a și formulat opțiunea de numire pentru funcția publică de controlor vamal grad profesional principal, în prezent această funcție publică, pentru care a optat reclamantul, a fost ocupată de un alt funcționar public potrivit punctajului obținut la examenul de testare profesională, instanța de fond nu a ținut cont nici de aceste aspecte.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Actul administrativ unilateral cu caracter individual se bucură de prezumția de legalitate, fiind el însuși titlu executoriu.

Suspendarea actului administrativ, ca operațiune juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestuia reprezintă o situație de excepție de la regula executării din oficiu și ea se poate dispune numai dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anulare a actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate”.

Prin urmare, legea impune următoarele condiții pentru a se dispune suspendarea executării în condițiile art. 15 rap. la art. 14 din Legea nr. 554/ 2004:

- să se ceară suspendarea executării unui act administrativ unilateral;

- să se facă dovada că s-a formulat plângerea prealabilă;

- să se facă dovada existenței „cazului bine justificat”;

- să se facă dovada „pagubei iminente”.

Primele două condiții sunt îndeplinite pentru că se solicită suspendarea unui act administrativ unilateral și s-a formulat plângere prealabilă.

„Cazul bine justificat” este definit în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În cauză, Curtea de Apel a invocat dispozițiile art. 99 alin. (3) și (5) din Legea nr. 188/1999 care se referă la preaviz, ca și dispozițiile art. 99 alin. (6) din Legea nr. 188/1999, însă nu pot fi reținute aceste susțineri pentru „cazul bine justificat” în cazul ordinului de eliberare din funcție.

În cadrul cererii de suspendare instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să se limiteze numai la împrejurări de fapt sau/și de drept care creează o îndoială puternică asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, or asemenea împrejurări nu au fost invocate de reclamantă pentru a se considera îndeplinită condiția „cazului bine justificat”.

„Paguba iminentă”, o altă condiție ce trebuie îndeplinită cumulativ pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ este definită în art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind „prejudiciul material, viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării autorității publice sau a unui serviciu public”.

Și în privința acestei condiții, susținerile sunt nefondate.

Intimatul-reclamant a invocat numai pierderi de natură financiară, dar prejudiciile cauzate de emiterea ordinului a cărui suspendare se solicită, dacă acesta va fi anulat, vor fi analizate de către instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

În cadrul cererii de suspendare se analizează numai prejudiciul material, viitor și previzibil și care nu ar putea fi recuperat, or, în cazul anulării actului administrativ, instanța va obliga și la recuperarea prejudiciilor cauzate.

În ceea ce privește motivul de recurs privind nepublicarea ordinelor, Înalta Curte constată că acesta este neîntemeiat și nu poate fi primit.

Modul de intrare în vigoare a unui act normativ este reglementat în cuprinsul art. 11 din Legea nr. 24/2000. Sancțiunea care se aplică în cazul nepublicării actelor normative este inopozabilitatea acestora, evident cu excepțiile prevăzute în această lege, sau în alte legi cu caracter special.

Instanța de contencios administrativ nu are competența de a constata existența unei stări de fapt, ci ea se pronunță așa cum s-a precizat mai sus asupra legalității unui act administrativ, respectiv în sensul verificării respectării condițiilor de legalitate a actului, adică al conformității acestuia cu actul normativ cu forță juridică superioară, în baza căruia a fost emis.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentelor sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală.

În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va modifica sentința atacată și pe cale de consecință va respinge acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Galați în nume propriu și pentru Autoritatea Națională a Vămilor, împotriva sentinței civile nr. 329 din 25 octombrie 2011 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea reclamantului M.V., ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 30 martie 2012.