Judicial review of preparatory control reports: non-justiciability of preliminary disciplinary investigation notices as administrative acts

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamantul S.D. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Administrației și Internelor pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună suspendarea actului administrativ reprezentat de Nota raport cu principalele concluzii rezultate în urma controlului tematic efectuat la Inspectoratul de Poliție al Județului Galați înregistrată sub nr. S/255104 din 26 mai 2011.

Reclamantul a arătat că în perioada 6 - 20 mai 2011 în timp ce se afla în concediu medical s-a efectuat controlul tematic astfel încât nu a putut să-și exercite în niciun fel dreptul la apărare cu privire la presupusele abateri disciplinare reținute în sarcina sa.

Prin întâmpinare pârâtul a solicitat respingerea acțiunii pentru neîndeplinirea condițiilor prevăzute de lege.

Prin Sentința civilă nr. 311 din 13 octombrie 2011 Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea reclamantului, ca nefondată.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că excepția inadmisibilității acțiunii este nefondată, în speță actul atacat întrunind condițiile prev. de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește cazul bine justificat, instanța de fond nu a reținut elemente de vădită nelegalitate a actului administrativ atacat.

Cu privire la caracterul iminent al pagubei, s-a apreciat că se îndeplinește o astfel de condiție doar în momentul în care consecințele pagubei nu pot fi înlăturate prin nicio măsură.

În acest sens, analiza asupra existenței pagubei iminente impune aprecierea acestei condiții dintr-o dublă perspectivă: paguba trebuie să fie certă, actuală și exigibilă, precum și caracterul iminent al acesteia.

Instanța de fond a apreciat că cererea de suspendare a executării actului administrativ este lipsită de substanță, prin prisma faptului că reclamantul nu a înțeles să arate natura și întinderea drepturilor care i-ar fi lezate prin emiterea actului atacat și nici modul concret în care conținutul acestuia ar putea aduce atingeri unui drept subiectiv sau interes legitim.

Împotriva hotărârii instanței de fond pârâtul Ministerul Administrației și Internelor a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului se arată că instanța de fond, în mod greșit a respins excepția inadmisibilității acțiunii.

Recurentul susține că printre condițiile de exercitare a acțiunii în contencios administrativ se numără și aceea ca actul atacat să fie un act administrativ, respectiv, ca acest act să vatăme un drept subiectiv recunoscut de lege sau un interes legitim.

În conformitate cu prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, instanța este competentă să se pronunțe în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (6) și asupra operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății.

Prin urmare, instanța de contencios administrativ era obligată să stabilească dacă acțiunea privește un act administrativ tipic sau atipic, în sensul legii contenciosului administrativ, un act preparator al unui act administrativ, care poate fi atacat numai odată cu acesta, sau simple adrese, notificări cu caracter pur tehnic administrativ, exceptate controlului judecătoresc.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate, cu dispozițiile legale incidente pricinii, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluție, instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Prin cererea formulată s-a solicitat suspendarea actului administrativ, reprezentat de Nota-raport nr. S/255 din 04 din 26 mai 2011.

Prin Nota-raport cu principalele concluzii rezultate în urma controlului tematic efectuat la Inspectoratul de Poliție al Județului Galați nr. S/255104 din data de 26 mai 2011 s-a propus doar declanșarea cercetării prealabile față de intimat în vederea stabilirii existenței/inexistenței unor abateri disciplinare în sarcina acestuia.

Înalta Curte constată că problema care se impune a fi dezlegată, în cauză, este aceea dacă această notă-raport de control este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, republicată.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ".

Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații.

Însă, nu toate actele unilaterale emise de autoritățile publice sunt acte administrative ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.

În cauză, Nota-raport de control, chiar dacă este emisă de o autoritate publică, nu este un act administrativ deoarece prin concluziile sale s-au prezentat niște constatări și s-a propus doar declanșarea cercetării prealabile față de intimatul-reclamant.

Ulterior, în urma efectuării cercetării prealabile, dacă se stabilește existența unor abateri disciplinare în sarcina intimatului-reclamant se va emite actul administrativ de sancționare a acestuia, act care va putea fi contestat în fața instanței de contencios administrativ, ocazie cu care vor fi analizate și înscrisurile care au stat la baza emiterii lui, conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Prin urmare, instanța de control judiciar constată că deși Nota-raport cu principalele concluzii rezultate în urma controlului tematic efectuat la Inspectoratul de Poliție al Județului Galați nr. S/255104 din data de 26 mai 2011 a fost întocmită de o autoritate publică în aplicarea unor prevederi legale, aceasta nu are valoarea unui act administrativ, astfel cum este el definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, deoarece nu dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, întocmirea acestei note fiind doar o etapă premergătoare emiterii unui act administrativ.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanța de fond în mod greșit a apreciat că Nota-raport este un act administrativ, întrunind condițiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va modifica sentința atacată în sensul respingerii acțiunii reclamantului, ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Administrației și Internelor, împotriva Sentinței civile nr. 311 din 13 octombrie 2011 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința recurată în sensul că respinge acțiunea reclamantului S.D., ca inadmisibilă.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 30 martie 2012.

Procesat de GGC - GV