Admissibility of illegality objection against administrative control notes lacking independent legal effects

Asupra recursului de față:

Din analiza actelor și lucrărilor dosarului constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

1. Hotărârea primei instanțe:

Prin încheierea din 23 martie 2011, pronunțată de Tribunalul Bacău în Dosarul nr. 2014/110/2008, a fost admisă excepția de nelegalitate a deciziei Inspectoratului Teritorial de Muncă din 10 august 2000 privind pe reclamantul S.L.

Totodată, a fost declinată competența de soluționare a excepției de nelegalitate a notei de control din 21 martie 2008 întocmită de Inspecția Muncii București în favoarea Curții de Apel Bacău, fiind suspendată soluționarea cauzei până la soluționarea definitivă și irevocabilă a excepției de nelegalitate.

Prin cererea înregistrată la data de 17 iunie 2011 în dosarul Curții de Apel Bacău, reclamantul a solicitat a se constata nelegalitatea notei de control din 2008, pentru nerespectarea dispozițiilor art. 7, art. 2 și art. 6 din Decretul nr. 92/1976.

Inspecția Muncii București, prin întâmpinarea formulată a invocat excepția inadmisibilității formulării excepției de nelegalitate, dat fiind faptul că reclamantul nu a solicitat în mod direct instanței de contencios anularea respectivei note de control deși a avut posibilitatea după ce a efectuat procedura prealabilă - adresa de răspuns din 24 martie 2008.

A arătat pârâta că recomandarea din nota de control a fost adusă la îndeplinire de către Inspectoratului Teritorial de Muncă, iar ca urmare a operațiunii de rectificare a funcției, reclamantul s-a adresat Inspecției Muncii cu o petiție care a fost înregistrată în 25 februarie 2008 și la care s-a formulat răspuns la data de 24 martie 2008.

Susținând aceeași excepție a inadmisibilității, pârâtul Inspectoratul Teritorial de Muncă Bacău a arătat că, deși este un act cu caracter individual, acesta nu îl privește pe reclamant, ci numai pe Inspectoratul Teritorial de Muncă Bacău.

Reclamantul ar fi justificat interes în ipoteza în care prin actul atacat s-ar fi dispus o anumită măsură împotriva sa, însă, este vorba despre măsuri de respectare a dispozițiilor legale.

Prin sentința nr. 125 din 18 august 2011, Curtea de Apel Bacău, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității și în consecință a respins excepția de nelegalitate ca inadmisibilă.

Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut următoarele considerente:

Excepția de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege, iar pentru a fi admisibilă, aceasta trebuie să privească un act administrativ, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Invocarea excepției de nelegalitate în privința unui act administrativ cu caracter individual trebuie analizată pornind de la scopul și rațiunea instituirii de către legiuitor a acestei instituții juridice, respectiv aceea de mijloc de apărare, efectele produse în urma constatării nelegalității unui astfel de act, precum și de la subiecții de drept care au interes legitim de a invoca excepția de nelegalitate. În speță, prin cererea sa, reclamantul invocă excepția de nelegalitate a notei de control din 21 martie 2008 emisă de Inspecția Muncii, pe considerentul că aceasta a stat la baza emiterii deciziei Inspectoratului Teritorial de Muncă Bacău din 28 martie 2008 de rectificare a funcției de „analist programator”, în „programator” conform Legii nr. 154/1998, Anexa 8.1, pct. V, lit. a).

În cauză, urmare controlului efectuat în perioada 13-14 martie 2008 la Inspectoratul Teritorial de Muncă Bacău, având ca obiect verificarea modului de completare a carnetelor de muncă ale salariaților din instituție, s-a încheiat nota din 21 martie 2008, în care s-au reținut anumite deficiențe constatate și pentru care s-au făcut anumite recomandări inspectoratului cu privire la respectarea legislației în materie.

Referitor la reclamant, echipa de control a recomandat inspectoratului aspecte cu privire la rectificarea efectuată în carnetul de muncă.

Recomandarea a fost adusă la îndeplinire de către Inspectoratul Teritorial de Muncă Bacău, prin emiterea deciziei din 28 martie 2008 de rectificarea funcției de „analist programator”, în „programator”, decizie care produce efecte față de reclamant.

Urmare a operațiunii de rectificare a funcției, reclamantul s-a adresat Inspecției Muncii cu o petiție înregistrată în 25 februarie 2008 la care s-a formulat răspuns în data de 24 martie 2008.

Prima instanță a reținut că nota de control are natura juridică a unei simple recomandări, neopozabilă reclamantului, beneficiarul acesteia fiind numai Inspectoratul Teritorial de Muncă Bacău, nu poate fi calificată drept act administrativ în accepțiunea textului art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 și, pe cale de consecință, neputând face obiectul acțiunii judiciare, nu permite nici controlul indirect pe calea excepției de nelegalitate.

A stabilit Curtea că, în condițiile în care actul atacat nu îl vizează pe reclamant în mod direct, fiind vorba doar de măsuri de respectare a dispozițiilor legale de către instituția pârâtă, nota de control nu este direct incidență în soluționarea fondului cauzei, ceea ce reprezintă fine de neprimire a excepției de nelegalitate.

2. Recursul declarat în cauză.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Recurentul a susținut, în esență, că în mod greșit prima instanță a admis excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a notei de control din 21 martie 2008, având în vedere că rectificările din carnetul de muncă au fost efectuate în baza acestei note.

A invocat, totodată prevederile art. 6 din Legea nr. 108/1999 pentru înființarea și organizarea acesteia, art. 2 și art. 3 alin. (1) lit. A din Regulamentul de organizare și funcționare a Inspecției Muncii, aprobat prin H.G. nr. 767/1999, susținând că nota de control din 2008 este un act administrativ și poate fi contestat în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, implicit pe calea excepției de nelegalitate.

Il. Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Înalta Curte analizând actele și lucrările dosarului în raport cu criticile formulate și dispozițiile legale aplicabile constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Potrivit prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 „(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând ca de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze și nici atunci când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale.”

În cauză reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a notei de control din 21 martie 2008 pe considerentul că această notă a stat la baza emiterii deciziei Inspectoratului Teritorial de Muncă din 28 martie 2008 de rectificare a funcției de „analist programator”, în „programator” conform Legii nr. 154/1998, Anexa 8.1, pct. V, lit. a).

Înalta Curte reține că în mod corect prima instanță a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate invocată de reclamant, reținându-se că nota 21 martie 2008 a Inspecției Muncii nu poate fi calificată drept act administrativ în accepțiunea textului art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind o „simplă recomandare, neopozabilă reclamantului, beneficiarul acesteia fiind numai Inspectoratului Teritorial de Muncă și, pe cale de consecință, neputând face obiectul acțiunii judiciare, nu permite nici controlul indirect pe calea excepției de nelegalitate.

Prin nota de control din 21 martie 2008, Inspecția Muncii a consemnat ceea ce a constatat în urma controlului efectuat de Inspectoratul Teritorial de Muncă Bacău, control care a avut ca obiect verificarea modului de completare a carnetelor de mncă ale salariaților din instituție. Astfel Inspecția Muncii a recomandat Inspectoratului să respecte legislația în materie, în vigoare la acea dată.

Această recomandare a fost adusă la îndeplinire de către Inspectoratul Teritorial de Muncă Bacău prin emiterea deciziei din 28 martie 2008, de rectificare a funcției de „analist programator” în „programator”, decizie care produce efecte față de reclamant, iar nu nota de control a cărei nelegalitate a fost invocată în prezentul dosar.

În raport cu dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 și cu situația de fapt prezentată, Înalta Curte reține că în mod corect prima instanță a admis excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate.

În analiza naturii juridice a unui act administrativ, esențiale sunt efectele juridice pe care le produce, natura măsurilor dispuse în conținutul său, iar nu forma sau denumirea.

Înalta Curte reține că în mod corect a fost invocată în argumentarea soluției și Hotărârea din 12 septembrie 2006, pronunțată în cauza Reynolds Tobacco Holdings Inc. și alții contra Comisiei (c-131/03), CJCE, prin care Marea Cameră a constatat că pot constitui obiect al controlului jurisdictional prevăzut de art. 230 TCE numai măsurile ce produc efecte juridice obligatorii, de natură să afecteze interesele reclamantului, prin modificarea situației sale juridice. Nu sunt susceptibile de a face obiectul unei acțiuni în anularea actele preparatorii, actele confirmative sau de execuție, simplele recomandări sau avize și, în principiu instrucțiunile interne.

Așa fiind și având în vedere considerentele mai sus exprimate, în temeiul art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de S.L. împotriva sentinței nr. 125 din 18 august 2011 a Curții de Apel Bacău, secția comercială de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 decembrie 2011.