Illegality of conditions restricting prison staff transport reimbursement to isolated facilities under administrative hierarchy doctrine

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința nr. 243/CA din 25 octombrie 2010, Curtea de Apel Iași a respins excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate și a admis excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 6 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 1398/2007 și pct. 13.1 din Ordinul Ministrului Justiției nr. 399/C/2007, excepție invocată de către reclamantul L.I. în Dosarul nr. 398/89/2010 al Curții de Apel Iași.

Prin decizia nr. 1018 din 22 februarie 2011, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursurile declarate de Guvernul României și Ministerul Justiției împotriva sentinței nr. 243/CA din 25 octombrie 2010 a Curții de Apel Iași, reținând, în esență, că potrivit dispozițiilor art. 85 și urm. C. proc. civ. se impunea citarea emitentului actului administrativ contestat pe calea excepției de nelegalitate, pentru respectarea principiului contradictorialității în procesul civil și pentru ca hotărârea judecătorească să poată fi opozabilă autorității emitente.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași sub nr. 625/45/2010, dispunându-se citarea Ministerului Justiției și a Guvernului României.

Prin sentința nr. 210 din 23 iunie 2011, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 6 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 1398/2007 și a pct. 13.1. din Ordinul Ministrului Justiției nr. 399/2007 și a admis excepția de nelegalitate și a constatat nelegalitatea dispozițiilor art. 6 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 1398/2007 și a pct. 13.1 din Ordinul Ministrului Justiției nr. 399/C/2007.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Vaslui sub nr. 398/89/2010, reclamantul L.I. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Penitenciarul Vaslui obligarea acestuia la decontarea cheltuielilor de transport în cazul deplasării de la domiciliu la locul de muncă și de la locul de muncă la domiciliu în perioada 12 februarie 2008-01 februarie 2010, actualizate cu indicele de inflație la data plății efective.

Prin sentința nr. 124/CA din 19 aprilie 2010, Tribunalul Vaslui a respins acțiunea reclamantului, reținând că penitenciarul Vaslui nu se încadrează în categoria unităților izolate conform art. 13.1 din Ordinul Ministrului Justiției nr. 399/C/2007 apreciindu-se că admiterea excepției de nelegalitate a dispozițiilor menționate prin decizia nr. 3645 din 30 iunie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție în Dosarul nr. 1371/98/2008 nu produce efecte în cauză, ci numai între părțile acelui litigiu.

În ceea ce privește admisibilitatea excepției de nelegalitate a unui act normativ, Curtea a reținut că, din conținutul expunerii de motive la Legea nr. 262/2007 prin care se modifică și se completează Legea nr. 554/2004, rezultă că modificarea art. 4 din Legea nr. 554/2004 a apărut ca o necesitate de a înlătura ambiguitatea acestui text, în sensul că excepția de nelegalitate poate fi invocată în privința oricărui act administrativ cu caracter individual sau normativ.

Soluționând excepția de nelegalitate, Curtea a constatat că adoptarea H.G. nr. 1398/2007 s-a realizat în temeiul dispozițiilor art. 108 din Constituția României, republicată și al art. 34 lit. k) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici din Administrația Națională a Penitenciarelor, cu modificările și completările ulterioare.

S-a mai reținut de asemenea, că au fost respectate prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, precum și cele conținute în Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, aprobat prin H.G. nr. 50/2005, în vigoare la acea dată.

S-a mai considerat că schimbările aduse prin H.G. nr. 1398/2007 s-au referit exclusiv la adaptarea condițiilor de decontare a cheltuielilor de transport la noul statut al acestui personal, demilitarizat încă din anul 2004, iar pe fond, drepturile au fost menținute, fără instituirea unor drepturi noi.

Cât privește Ordinul Ministrului Justiției nr. 399/C/2007, Curtea a reținut că potrivit art. 34 lit. k) din Legea nr. 293/2004, funcționarul public cu stat special din sistemul administrației penitenciare are dreptul la decontarea cheltuielilor de transport, în cazul deplasării în interes de serviciu, în cazul mutării în alte localități, în cazul deplasării de la domiciliu la locul de muncă când domiciliază în altă localitate decât cea în care își desfășoară activitatea până la 70 km și, odată pe an, pentru efectuarea concediului de odihnă, precum și în alte situații, în condițiile stabilite prin hotărâre a Guvernului.

Împotriva sentinței au declarat recurs Ministerul Justiției și Guvernul României.

Recursul declarat de Ministerul Justiției

În motivarea căii de atac se arată că dispozițiile H.G. nr. 1398/2007 și ale Ordinului Ministrului Justiției nr. 399/2007 respectă întocmai prevederile art. 34 lit. k) din Legea nr. 293/2004, în forma în vigoare la data emiterii acestui ordin, prin actele administrative normative contestate fiind numai dezvoltate și detaliate condițiile, precum și alte situații în care funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare beneficiază de decontarea transportului. Or, H.G. nr. 1398/2007 a fost emisă tocmai în baza legii și pentru aplicarea legii.

Recursul declarat de Guvernul României

Un prim motiv de recurs se referă la nesocotirea formelor de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității art. 105 alin. (2) C. proc. civ. și este prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ. Se arată că încheierile de amânare a pronunțării din data de 16 iunie 2011 și 23 iunie 2011 nu au fost comunicate recurentului fiind evidentă încălcarea dispozițiilor imperative ale legii și ale dreptului la apărare.

Al doilea motiv de recurs se referă la faptul că instanța de fond a apreciat eronat că a fost legal învestită, în condițiile stabilite prin dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, deși condițiile de admisibilitate stabilite imperativ de legiuitor nu erau îndeplinite.

În ceea ce privește fondul cauzei, s-a arătat că hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea/aplicarea greșită a legii, motiv prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Dispozițiile H.G. nr. 1398/2007 și ale Ordinului Ministrului Justiției nr. 399/2007 respectă întocmai prevederile art. 34 lit. k) din Legea nr. 293/2004, în forma în vigoare la data emiterii acestui ordin, prin actele administrative normative contestate fiind numai dezvoltate și detaliate condițiile precum și alte situații în care funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare beneficiază de decontarea transportului.

Recursurile sunt nefondate.

În ceea ce privește primul motiv de recurs formulat de pârâtul Guvernul României, se reține că este nefondat , susținerile părții neput ând fi reținute, întrucât în conformitate cu dispozițiile art. 260 C. proc. civ., „dacă instanța amână pronunțarea, dezbaterile asupra fondului sunt consemnate într-o încheiere care face parte integrantă din hotărâre. Neîntocmirea acestei încheieri atrage nulitatea hotărârii.”

Prin urmare, lipsa încheierii de dezbateri atrage nulitatea hotărârii și nu necomunicarea acesteia.

Recurentul-pârât Guvernul României a criticat neîntemeiat hotărârea instanței de fond pentru respingerea excepției de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 6 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 1398/2007 pct. 13.1 din Ordinul Ministrului Justiției nr. 399/C/2007. Or s-a reținut în mod judicios că din conținutul expunerii de motive la Legea nr. 262/2007 prin care se modifică și se completează Legea nr. 554/2004, rezultă că modificarea art. 4 din Legea nr. 554/2004 a apărut ca o necesitate de a înlătura ambiguitatea acestui text, în sensul că excepția de nelegalitate poate fi invocată în privința oricărui act administrativ cu caracter individual sau normativ. Pe fondul cauzei se rețin următoarele:

Potrivit dispozițiile art. 34 lit. k) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici din Administrația Națională a Penitenciarelor, cu modificările ulterioare, funcționarul public din sistemul acestei administrații are dreptul la decontarea cheltuielilor de transport, în cazul deplasării în interes de serviciu, în cazul mutării în altă localități, în cazul deplasării de la domiciliu la locul de muncă când domiciliază în altă localitate decât aceea în care își desfășoară activitatea până la 70 km și, odată pe an, pentru efectuarea concediului de odihnă, precum și în alte situații, în condițiile stabilitate prin hotărâre a Guvernului.

În temeiul acestei dispoziții legale, Guvernul României a adoptat H.G. nr. 1398/2007, care în art. 6 alin. (1) lit. a) a prevăzut că funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare au dreptul la decontarea cheltuielilor de transport dus-întors și în situațiile în care se deplasează la și de la locul de muncă, dacă distanța dintre localitatea unde își au domiciliul sau reședința și locul de muncă este cuprinsă între 5 și 70 km, în cazul în care locul de muncă se află într-o unitate izolată, astfel cum este stabilită prin ordin al ministrului justiției; distanța se calculează în funcție de traseul parcurs pe căile de transport rutier și reprezintă spațiul parcurs între limita de demarcație a localității de care aparține administrativ-teritorial unitatea în cauză și limita de demarcație a localității de domiciliu sau de reședință.

În fine, prin dispozițiile de la pct. 13.1 al Ordinului nr. 399/C/2007 emis de Ministerul Justiție s-a stabilit că funcționarii publici cu statut special din Penitenciarul Poarta Albă, din Penitenciarul Spital Poarta Albă, din Secția Chilia Veche a Penitenciarului Tulcea și din Penitenciarul Codlea - Centrul de pregătire profesională și recuperare a cadrelor de penitenciare Rodbav, beneficiază de un spor de izolare de 20% din salariul de bază lunar, acest spor nefăcând parte din acesta.

Potrivit ordinului mai sus menționat, Penitenciarul Vaslui nu face parte din categoria unităților situate în zone izolate.

Din interpretarea prevederilor art. 6 alin. (1) lit. a) a H.G. nr. 1398/2007 rezultă fără echivoc, că se acordă decontarea cheltuielilor de transport ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare doar în cazul în care locul de muncă al acestora se află într-o unitate izolată, astfel cum este ea stabilită prin ordin al ministrului justiției.

Noua reglementare introdusă în articolul mai sus menționat, dar și în cadrul Ordinului nr. 399/C/2007 [pct. 13. 1. lit. a)] încalcă, cu evidență, principiul general al ierarhiei actelor normative, deoarece adaugă la lege și creează o situație care nu a fost prevăzută de actul normativ cu forță juridică superioară, și anume de art. 34 lit. k) din Legea nr. 293/2004.

Ea restrânge, în mod nepermis, sfera funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, care, potrivit legii, sunt îndreptățiți la decontarea cheltuielilor de transport.

Enumerarea făcută în acest text legal, cu modificările ulterioare, este în adevăr, limitativă și nu exemplificativă, iar sintagma „în condițiile stabilite prin hotărâre a Guvernului” se referă doar la teza finală a art., mai precis la celelalte situații decât cele menționate în formularea anterioară a textului.

Pe cale de consecință, văzând și dispozițiile art. 4 și 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, art. 304 pct. 9 și art. 312 pct. 3 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de Guvernul României și Ministerul Justiției împotriva sentinței nr. 210 din 23 iunie 2011 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 29 noiembrie 2011.