Incidental exception of illegality for pre-2004 administrative acts: Constitutional prohibition of retrospective review under Law 554/2004

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 2561 din 1 aprilie 2011, a respins ca nefondată excepția de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria din 2 septembrie 2002 invocată de reclamanta SC P. SA în contradictoriu cu pârâții SC G.R.B.G. SRL și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și a obligat reclamanta să achite pârâtei SC G.R.B.G. SRL 10.093,10 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele:

Reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a actului administrativ unilateral cu caracter individual anterior arătat cu motivarea că aceasta a fost emis cu încălcarea flagrantă a dispozițiilor legale aplicabile în materie, respectiv Criteriile comune nr. 2665/1C/311/1992, astfel cum au fost modificate prin actul nr. 21.541/8392NN din 15 octombrie 1998, art. 18-20 alin. (2) Legea nr. 15/1990 și art. 1 și art. 5 H.G. nr. 834/1991.

Actul administrativ contestat în speță nu face referire la Criteriile comune nr. 2665/1C/311/1992, în forma modificată, nominalizate de reclamantă, ci doar la prevederile H.G. nr. 834/1991.

În plus, certificatul aflat în discuție a avut în vedere dispozițiile cuprinse în Ordinul Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale nr. 97/ 1995, în H.G. nr. 362/2002 și în H.G. nr. 1352/1990.

În opinia instanței de fond, din motivarea excepției de nelegalitate supusă analizei, precum și din înscrisurile depuse la dosar în susținerea acesteia, nu rezultă modul în care reclamanta și-a construit raționamentul juridic potrivit căruia Criteriile comune nr. 2665/1C/311/1992 nu au fost respectate la momentul emiterii actului administrativ contestat; în plus, reclamanta nu a arătat care este legătura acestor criterii cu H.G. nr. 834/1991.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta SC P. SA, care a solicitat modificarea sa, în sensul admiterii excepției de nelegalitate.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă următoarele critici de nelegalitate:

Prima instanță nu a dat dovadă de rol activ, după cum impun prevederile art. 129 alin. (5) C. proc. civ., întrucât nu a motivat soluția pronunțată prin raportare la H.G. nr. 834/1991 și nu a verificat îndeplinirea dispozițiilor legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ contestat.

Pe de altă parte, certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor din 2 septembrie 2002 a fost emis cu încălcarea H.G. nr. 834/1991, deoarece nu a fost îndeplinită condiția esențială ca bunul să se afle în patrimoniul societății comerciale la data transformării din unitate economică de stat în societate comercială.

Cu alte cuvinte, nu s-a făcut dovada că terenul pentru care s-a atestat dreptul de proprietate a intrat în patrimoniul societății intimate și nici că aceasta a dobândit un drept de proprietate în baza Legii nr. 15/ 1990.

În altă ordine de idei, recurenta a arătat că H.G. nr. 765/1990, în temeiul căruia se susține faptul că a fost încheiat protocolul din data de 1.02.1991, este lipsită de efecte juridice.

Intimata SC G.R.B.G. SRL a formulat întâmpinare în care a invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile, precum și excepția lipsei de interes a recurentei în formularea acestei excepții; totodată, intimata a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

De asemenea, în cauză a formulat întâmpinare și intimatul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale care a solicitat, la rândul său, respingerea recursului ca nefondat.

Înalta Curte apreciază că excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate este nefondată, întrucât procedura administrativă prealabilă, reglementată de art. 7 Legea contenciosului administrativ, nu trebuie urmată în situația invocării excepției de nelegalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter individual.

Pe de altă parte, instanța de control judiciar consideră că recurenta justifică interes în promovarea excepției de nelegalitate, deoarece a formulat acțiune în revendicare cu privire la imobilul spațiu comercial, situat în București, compus din teren și construcție, iar acesta a fost individualizat în certificatul contestat în speța de față.

Analizând sentința atacată, în raport de motivele de recurs formulate, cât și din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Obiectul excepției de nelegalitate îl reprezintă certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor din 2 septembrie 2002 emis de fostul Minister al Agriculturii, Alimentației și Pădurilor, al cărui succesor este Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

Acest act administrativ a fost emis în temeiul dispozițiilor Legii nr. 15/1990, H.G. nr. 834/1991 și Criteriilor comune nr. 2665/1C/311/1992, astfel cum au fost modificate prin actul nr. 21.541/8392NN din 15 octombrie 1998.

Instanța de control judiciar apreciază că excepția de nelegalitate a actul administrativ unilateral cu caracter individual anterior nominalizat nu poate fi primită, întrucât, în baza art. 4 Legea nr. 554/2004, modificată, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate; în acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ și suspendă cauza (…).

Actul administrativ aflat în discuție este anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Pe acest aspect, este de menționat faptul că instanța constituțională, prin deciziile nr. 425 și nr. 426 din 10 aprilie 2008, a apreciat că art. 4 alin. (1) și art. II alin. (2) teza finală Legea contenciosului administrativ sunt constituționale, în raport de prevederile art. 1, art. 5, art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20 alin. (2), art. 21, art. 23 și art. 44 Legea fundamentală a țării.

Însă, în ceea ce privește cele două norme din dreptul intern, care reprezintă temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate, trebuie precizat faptul că judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, conform art. 20 alin. (2) Constituție, în legătură cu eventuala prioritate a tratatelor ce reglementează drepturile fundamentale ale omului la care România este parte.

În acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-le preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să asigure abrogarea acesteia de către legiuitor” (a se vedea CEDO, hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu contra României, nr. 2, M. Of. nr. 830/05.12.2007).

Așadar, prin raportare la normele Convenției Europene a Drepturilor Omului și la jurisprudența instanței de la Strasbourg, Înalta Curte va aprecia că se impune înlăturarea aplicării în speța de față a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și art. II alin. (2) teza finală din Legea contenciosului administrativ, modificată, care permit cenzurarea, fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a acestei legi, reținând că aceste norme interne contravin unor principii fundamentale convenționale a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

În concret, normele aflate în discuție, întrucât permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise înainte de data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 CEDO, precum și de art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securității juridice.

Ca o consecință a celor expuse anterior, în aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 148 Constituția României, instanța de control judiciar apreciază că excepția de nelegalitate invocată în cauză nu poate fi primită, în raport de prevederile art. 4 alin. (1) și art. II alin. (2) teza finală Legea contenciosului administrativ, modificată.

Mai mult decât atât, în procedura reglementată de art. 4 Legea nr. 554/2004, modificată, instanța de contencios administrativ investită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate este abilitată să verifice doar concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative care au forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) Constituție și de art. 4 alin. (3) Legea nr. 24/ 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Cu alte cuvinte, verificarea legalității actului administrativ contestat, pe calea excepției de nelegalitate, presupune cenzurarea acestuia prin raportare la dispozițiile legii, iar nu prin raportare la o situație de fapt.

În speța de față, instanța de control judiciar, în acord cu acord cu judecătorul fondului, constată că recurenta invocă, în realitate, aspecte de fapt, și nu veritabile critici de nelegalitate, cenzurabile în procedura instituită de art. 4 Legea nr. 554/2004, modificată.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge ca nefondat recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepțiile inadmisibilității acțiunii și lipsei de interes.

Respinge recursul declarat de recurenta SC P. SA București împotriva Sentinței nr. 2561 din 1.04.2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 12 iulie 2011.