Executive decree unilaterally transferring local public assets to private domain violates local autonomy and public property law

Asupra recursului de față:

Din analiza actelor și lucrărilor dosarului constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

1. Hotărârea primei instanțe.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată inițial pe rolul Judecătoriei Huși și apoi, sub nr. 656/244/2011, pe rolul Tribunalului Vaslui, reclamanta S.C. "C.S." S.R.L. Boțești a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al comunei Boțești, obligarea pârâtului la încheierea contractului de concesiune a imobilului cu destinație de cabinet medical, situat în Boțești, precum și obligarea la despăgubiri morale de 300.000 RON și despăgubiri de 10.000 RON.

Reclamanta și-a întemeiat cererea pe dispozițiile H.G. nr. 884/2004.

Consiliul local al comunei Boțești, județul Iași, a invocat excepția de nelegalitate a prevederilor H.G. nr. 884/2004 privind concesionarea unor spații cu destinația de cabinete medicale, susținând că prin acest act normativ s-a stabilit trecerea unor bunuri din proprietatea publică în proprietatea privată a statului, în termen de 90 de zile, ceea ce constituie o încălcare a dreptului de proprietate reglementat de Legea nr. 213/1998.

Prin Încheierea din 24 octombrie 2011, Tribunalul Vaslui a sesizat Curtea de Apel Iași cu soluționarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 844/2004 și a suspendat judecata dosarului până la soluționarea irevocabilă a excepției de nelegalitate.

Cauza a fost înregistrată la Curtea de Apel Iași, la nr. 960/45/2011.

Prin întâmpinarea formulată, Guvernul României a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată.

Prin Sentința nr. 12 din 20 ianuarie 2012, Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 884/2004 și a constatat nelegalitatea dispozițiilor art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 884/2004 următoarele considerente:

În ceea ce privește susținerea potrivit căreia nu este permisă examinarea legalității unui act administrativ cu caracter normativ pe calea procedurii excepției de nelegalitate reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004, Curtea de Apel a stabilit că din conținutul expunerii de motive la Legea nr. 262/2007, prin care se modifică și completează Legea nr. 554/2004, rezultă cert că modificarea art. 4 din Legea nr. 554/2004 a apărut ca necesitate pentru înlăturarea unei ambiguități a textului inițial, în sensul că excepția de nelegalitate poate fi invocată împotriva oricărui act administrativ, indiferent că este cu caracter individual sau normativ. Modificarea avea rolul de a include în sfera actelor și pe cele individuale, iar nu de a le exclude pe cele normative.

În raport cu scopul declarat al legii de modificare, efectele acesteia nu pot fi contrare.

În acest sens Curtea a invocat practica judiciară a Înaltei Curți de Casație și Justiție, atât înainte, cât și după intrarea în vigoare a Legii nr. 262/2007.

În soluționarea excepției de nelegalitate, Curtea de Apel a constatat că, în conformitate cu prevederile Legii nr. 215/2001, consiliul local este autoritatea deliberativă a administrației publice locale care administrează domeniul public și privat al comunei, fiind singura autoritate care poate hotărî trecerea unui bun imobil din domeniul public de interes local în domeniul privat al comunei, potrivit art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, astfel că Guvernul României nu se poate substitui consiliului local și nu poate dispune trecerea prin act administrativ a unui bun de interes local din domeniul public în domeniul privat al unității administrativ teritoriale.

2. Recursul declarat în cauză

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Guvernul României, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie și invocând prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Sub un prim aspect, recurentul a susținut că în mod nelegal prima instanță a respins susținerile privind necesitatea înlăturării aplicării dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007.

Raportat la dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, din rațiuni ce țin de specificul raporturilor juridice de drept administrativ nu poate fi permis, pe cale de excepție, controlul legalității unui act administrativ cu consecința înlăturării efectelor juridice pe care acesta le poate produce. În caz contrar, s-ar permite uzitarea, fără limită în timp, a controlului de legalitate a unui act administrativ, de către cei interesați, care însă au manifestat o atitudine pasivă prin neexercitarea acțiunii directe, în anulare, în termenul legal, sub imperiul legii aplicabile, ceea ce ar putea duce la încălcarea principiului securității raporturilor juridice.

A apreciat recurenta, că invocarea, în anul 2011, a nelegalității H.G. nr. 884/2004, act administrativ cu caracter individual, pe calea excepției prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, afectează siguranța tuturor raporturilor juridice ce decurg din existența și din aplicarea actului, această perioadă fiind departe de orice apreciere a caracterului rezonabil al termenului în care poate fi atacat un act administrativ, ceea ce îndreptățește concluzia că actul este unul definitiv asupra căruia nu se mai poate interveni.

Pe fond, a considerat că soluția instanței de admitere a excepției de nelegalitate este nelegală, pentru următoarele motive:

H.G. nr. 884/2004 a fost adoptată de Executiv în temeiul art. 108 din Constituția României, art. 14 alin. (4) și (7) din O.G. nr. 124/1998 privind organizarea și funcționarea cabinetelor medicale, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 629/2001, republicată, cu completările ulterioare, art. 2 alin. (2) lit. p) din Legea nr. 213/1998 privind regimul concesiunilor și art. 10 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările și completările ulterioare.

Totodată, recurentul a susținut că actul a fost adoptat prin însușirea de către Guvern a proiectului inițiat, la acea dată, de Ministerul Sănătății și Ministerul Administrației și Internelor, cu respectarea normelor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 și de Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 555/2001, în vigoare la acel moment. Actul a fost avizat de autoritățile/instituțiile interesate în aplicarea acestuia, astfel cum reiese din actele depuse la dosarul cauzei.

H.G. nr. 884/2004 privind concesionarea unor spații cu destinația de cabinete medicale a fost emisă în temeiul art. 14 alin. (4) și (7) din O.G. nr. 124/1998 privind organizarea și funcționarea cabinetelor medicale, aprobată cu modificări prin Legea nr. 629/2001, republicată.

Recurentul a mai precizat că sunt nefondate susținerile autorului excepției potrivit cărora prin art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 884/2004 se încalcă dispozițiile art. 120 alin. (1) și art. 136 alin. (2) din Constituția României și ale art. 2, art. 3 alin. (1) și art. 10 din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, întrucât art. 34 din Constituția României, stabilește că dreptul la ocrotirea sănătății este garantat, statul fiind obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei și sănătății publice. De asemenea, la alin. (3) al aceluiași articol se prevede faptul că organizarea asistenței medicale și a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate și recuperare, controlul exercitării profesiei medicale și a activităților paramedicale, precum și alte măsuri de protecție a sănătății fizice și mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii.

Or, tocmai în vederea respectării acestui principiu constituțional s-au stabilit, prin H.G. nr. 884/2004 unele facilități pentru medici.

II. Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Analizând actele dosarului, în raport cu criticile formulate și dispozițiile legale aplicabile precum și sub toate aspectele, conform art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea corectă a legii și nu este incident, în speță, niciun motiv care să impună casarea sau modificarea acesteia, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral de care depinde soluția litigiului pe fond poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

Instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate este abilitată să verifice concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea căruia a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

H.G. nr. 884/2004 a fost emisă în temeiul art. 108 din Constituția României, art. 14 alin. (4) și (7) din O.G. nr. 124/1998 privind organizarea și funcționarea cabinetelor medicale, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 629/2001, republicată, cu completările ulterioare, art. 2 alin. (2) lit. p) din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor și art. 10 din Legea nr. 219/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia cu modificările și completările ulterioare.

Conform prevederilor O.G. nr. 124/1998, avute în vedere la adoptarea hotărârii în discuție, bunurile imobile în care se desfășoară activitățile medicale pot fi concesionate, fără licitație publică, cabinetelor medicale sau, după caz, unităților medicale cu personalitate juridică, după finalizarea operațiunii de inventariere prevăzute de art. 19 din Legea nr. 213/1998, privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările și completările ulterioare.

Același act normativ, prin art. 14 alin. (3), prevede că "bunurile imobile aflate în proprietatea publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, utilizate în prezent pentru activități medicale, vor fi trecute în domeniul privat al statului, respectiv al unităților administrativ-teritoriale, potrivit art. 10 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia."

În speță, a fost invocată, în condițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, nelegalitatea dispozițiilor art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 884/2004 în raport cu prevederile art. 10 din Legea nr. 213/1998, art. 120 și 136 din Constituția României, precum și cu cele ale Legii nr. 215/2001 privind autonomia autorităților administrației publice locale.

În conformitate cu dispozițiile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/2001 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, trecerea bunurilor din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a Consiliului județean, respectiv a Consiliului General al municipiului București sau a Consiliului local, dacă prin Constituție sau prin lege nu se dispune altfel.

Constituția României, prin art. 120 alin. (1) statuează că administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice, iar potrivit art. 136 alin. (2), proprietatea publică este garantată și ocrotită prin lege și aparține statului și unităților administrativ-teritoriale.

Principiul autonomiei locale a autorităților administrației publice este consacrat și prin art. 3 alin. (1) din Legea administrației publice nr. 215/2001.

Potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 884/2004, ce formează obiectul excepției de nelegalitate, bunurile imobile sau părțile acestora, aflate în proprietatea publică a statului sau unităților administrativ-teritoriale în care funcționează cabinete medicale trec în proprietatea privată a statului, respectiv a unităților administrativ-teritoriale, potrivit art. 10 din Legea nr. 213/1998, în termen de 90 de zile de la intrarea în vigoare a hotărârii.

Utilizând termenului imperativ "trec", Guvernul a dispus și cu privire la trecerea în proprietatea privată a unităților administrativ-teritoriale a bunurilor aflate în proprietatea publică a acestora, cu încălcarea competențelor stabilite prin art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/2001, ca de altfel și a dispozițiilor art. 14 alin. (3) din O.G. nr. 124/1998 potrivit cărora o atare trecere se face potrivit art. 10 din respectiva lege.

Prin această modalitate de reglementare au fost încălcate totodată principiul autonomiei locale consacrat de art. 120 alin. (1) din Constituție și art. 2, 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, precum și dispozițiile art. 136 alin. (2) din Constituție, cum corect a reținut prima instanță, impunându-se, practic, consiliilor locale decizia privind trecerea respectivelor bunuri în proprietatea privată a acestora, cu înlăturarea oricărei posibilități de apreciere asupra oportunității unei astfel de măsuri.

Principiul constituțional consacrat prin art. 34 din Constituția României, invocat de recurent, nu este de natură a impune o altă concluzie sub acest aspect.

Garantând dreptul complex la ocrotirea sănătății, acest text constituțional stabilește obligația statului de a lua măsurile necesare pentru asigurarea igienei și a sănătății publice, ceea ce implică și crearea condițiilor care să asigure prestarea de servicii medicale, inclusiv sub aspectul asigurării bazei materiale.

Această obligație poate fi îndeplinită și prin concesionarea bunurilor, nu numai prin vânzarea lor, mai ales că această concesionare se realizează în condiții avantajoase.

Mai mult, în cazul vânzării unor astfel de spații, există riscul schimbării destinației lor, situație în care unitățile administrativ-teritoriale nu vor mai dispune de baza materială care să asigure îndeplinirea obligației constituționale menționate și, prin urmare, înlăturarea oricărui drept de apreciere al autorităților deliberative locale nu se justifică.

În ceea ce privește motivul de recurs referitor la înlăturarea aplicării dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 260/2007, pentru asigurarea securității raporturilor juridice, Înalta Curte reține, de asemenea, că este nefondat, având în vedere că H.G. nr. 884/2004 este un act administrativ cu caracter normativ iar nu un act administrativ cu caracter individual.

Cu privire la acest aspect, instanța de control judiciar reține că jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, invocată de recurentul pârât, vizează actele administrative cu caracter individual, emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Față de cele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Guvernul României împotriva Sentinței nr. 12 din 20 ianuarie 2012 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 13 iunie 2012.

Procesat de GGC - CL