Effect of unconstitutional emergency ordinances on subsequent administrative appointments and management contracts

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, după declinarea competenței de la Tribunalul București, reclamantul A.A.S. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministrul Agriculturii și Dezvoltării Rurale anularea Ordinului nr. 2198/2009, reintegrarea în funcția de director coordonator al Centrului Județean al Agenției de Plăți și Intervenții în Agricultură Ilfov, precum și obligarea la plata drepturilor salariale reprezentând salariul de bază și sporurile ce i se cuvin raportat la funcția deținută, de la data emiterii ordinului și până la reintegrarea efectivă.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că prin Ordinul nr. 2198/2009, emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, începând cu data 12 octombrie 2009, i s-a acordat preavizul de 15 zile calendaristice cu mențiunea că la expirarea acestuia încetează prevederile Ordinului nr. 1107/2009 și contractul de management din 15 august 2009.

În baza Ordinului nr. 1107/2009 emis de pârât, reclamantul a exercitat atribuțiile funcției de director coordonator, drept câștigat ca urmare a concursului organizat pentru ocuparea acestei funcții.

Reclamantul a arătat că, întrucât a dobândit dreptul de a ocupa funcția de director coordonator în urma unui concurs, este nelegal ordinul de eliberare din funcție, fiind încălcate dispozițiile art. 36 și ale art. 94 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 188/1999.

Prin Sentința civilă nr. 3160 din 7 iulie 2010, Curtea de Apel București a respins excepția lipsei de obiect ca neîntemeiată, a admis acțiunea formulată de reclamantul A.A.S., a anulat Ordinul 2198/2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și a dispus reintegrarea reclamantului în funcția și locul de muncă avute înaintea emiterii Ordinului nr. 2198/2009. A obligat pârâtul la plata unor despăgubiri materiale egale cu salariile reclamantului pe perioada 27 octombrie 2009 și până la data reintegrării efective, indexate cu indicele de inflație la data plății.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut următoarele:

În ceea ce privește excepția lipsei de obiect, s-a apreciat că aceasta se referă doar la un capăt de cerere, iar susținerile pârâtului pe excepție vizează efectele și executarea actului contestat, urmând a fi analizată odată cu fondul cauzei.

Pe fondul cauzei, instanța a reținut că reclamantul a fost numit, prin Ordinul nr. 1107/2009, în baza O.U.G. nr. 37/2009, în funcția de director coordonator în cadrul Centrului Județean Ilfov al A.P.I.A., iar prin Ordinul nr. 2198/2009 emis în baza O.U.G. nr. 105/2009, s-a decis încetarea contractului de management al reclamantului din 15 august 2008 și a aplicabilității Ordinului nr. 1107/2009.

Analizând ordinul atacat din perspectiva Deciziei nr. 1629/2010 a Curții Constiutținale prin care s-a admis excpeția de neconstiruționalitate a O.U.G. nr. 105/2009 și a Deciziei nr. 1257/2009 a aceleiași Curți Constituționale, instanța de fond a reținut că Ordinul nr. 2198/2009 este un act subsecvent O.U.G. nr. 105/2009 și lipsirea de temei constituțional a acestui act normtaiv are ca efect lipsirea de temei legal a actului subsecvent, astfel încât acțiunea reclamantului este întemeiată.

Împotriva sentinței pronunțată de instanța de fond a declarat recurs Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

În motivarea recursului, pârâtul a arătat, în esență, următoarele:

Ca urmare a publicării în M. Of. al României a Deciziei nr. 414 a Curții Constituționale, reiterează excepția lipsei de obiect a acțiunii formulată de reclamantul A.A.S.. Potrivit acestei decizii efectele actelor administrative emise în baza O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009, declarate neconstituționale, încetează de drept, or, reclamantul deține funcția publică de director coordonator al Centrului Județean de Plăți și Intervenție pentru Agricultură Ilfov, fiind numită în funcție prin Ordinul nr. 1107/2009 în baza O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice.

Instanța de fond a ignorat rolul activ reglementat de art. 129 alin. (5) C. proc. civ., în sensul că aceasta avea obligația să aibă în vedere efectele deciziilor Curții Constituționale, cât și faptul că acestea au statuat că „începând cu data de 28 februarie 2010 continuă să-și producă efectele juridice Legea nr. 188/1999 cu conținutul ei normativ de dinainte de modificările neconstituționale ce i-au fost aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009".

Prin urmare, funcția de director coordonator a fost desființată retroactiv, revenindu-se la funcția de director executiv în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 188/1999, cu conținutul ei normativ anterior modificărilor neconstituționale ce i-au fost aduse prin cele două ordonanțe de urgență amintite.

Recurenta-pârâtă susține că solicitarea este rămasă fără obiect și nu poate fi pusă în executare în baza unor prevederi neconstituționale.

Astfel, actul normativ în baza căruia reclamantul a solicitat repunerea în funcția deținută anterior a fost reprodus de către O.U.G. nr. 105/2009, declarată la rândul său în dezacord cu legea fundamentală, în consecința acelorași critici de neconstituționalitate.

Examinând cauza și sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este întemeiat, în limitele și pentru considerentele în continuare arătate.

Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții.

O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257/2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe.

În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare.

Prin decizia susmenționată s-a reținut neconstitutionalitatea extrinse că, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice.

Așa cum s-a arătat și în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.

În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conține aceleași soluții legislative.

În cauză, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată, de asemenea, neconstituțională.

Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut.

Însă, în cauză suntem în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale.

Puterile discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat.

În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție.

În situația legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul în baza delegării legislative poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României.

În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost declarat neconstitutională, retinându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice cât și actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire și a contractului de management.

Pierderea legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție publică de conducere în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.

Viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele.

Judecătorul de drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional.

Viciul de neconstituționalitate al Ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sub acest aspect sunt întemeiate, iar instanța de fond în mod greșit a dispus anularea Ordinului nr. 2198/2009 și reintegrarea în funcția deținută cu acordarea drepturilor salariale.

În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată, Înalta Curte va admite recursul, va modifica sentința atacată, în sensul că va respinge acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, împotriva sentinței civile nr. 3160 din 7 iulie 2010 a Curții de Apel București, secția a VlII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată în sensul că respinge acțiunea formulată de A.A.S., ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 aprilie 2011.