Citizenship reacquisition delay found unreasonable; per diem penalties for future non-enforcement rejected

Asupra recursului de față:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei.

1.Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea formulată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, la data de 06 noiembrie 2009 reclamanții C.A. și C.M. au solicitat instanței obligarea pârâtului M.A.E. să le primească cererile pentru redobândirea cetățeniei române în maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii.

Prin aceeași cerere, reclamanții au solicitat și obligarea pârâtului la daune cominatorii de 100 RON pe fiecare zi de întârziere din momentul introducerii cererii de chemare în judecata și până la momentul primirii efective a cererii.

În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că, la data de 29 aprilie 2009, au adresat pârâtului o solicitare pentru primirea cererii de redobândire a cetățeniei române, însă nu au fost programați pentru depunerea efectivă a cererii, deși la data de 25 iunie 2009 au revenit cu o nouă cerere în același sens.

2. Hotărârea instanței de fond.

Prin sentința nr. 1074 din 2 martie 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanții C.A. și C.M., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe și a obligat pârâtul să primească cererile reclamanților de redobândire a cetățeniei române, sub sancțiunea daunelor cominatorii de 100 RON pentru fiecare zi de întârziere.

Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut că reclamanții și-au manifestat intenția de redobândire a cetățeniei române la data de 29 aprilie 2009, fără să fie programați pentru depunerea efectivă a documentelor necesare.

La data de 25 iunie 2009 reclamanții au solicitat din nou programarea pentru depunerea actelor, fără a primi însă răspuns.

Totodată, Curtea a apreciat că pârâtul nu a dovedit în niciun mod existența unui număr foarte mare de scrisori de intenție în raport cu capacitățile de procesare a acestora și nu a reținut această apărare.

3. Recursul declarat în cauză.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Recurentul a susținut, în esență, că în mod greșit prima instanță a reținut refuzul nejustificat al pârâtului de a soluționa cererea într-un termen rezonabil, întrucât răspunsul administrativ emis în aceste situații de M.A.E. nu încorporează un refuz și, cu atât mai mult, acesta nu poate fi considerat ca fiind nejustificat.

A susținut recurentul că, temeiul de drept care a permis reprezentanților secției consulare a Ambasadei României de la Chișinău să programeze solicitanții pentru depunerea cererilor de redobândire a cetățeniei române a fost H.G. nr. 1723 din 14 octombrie 2004, privind aprobarea Programului de măsuri pentru combaterea birocrației în programul de relații cu publicul", art. 6, anexa 1, lit. a), punctul III.

A mai arătat recurentul că, la data formulării recursului, stadiul procesării cererilor de redobândire a atins un nivel satisfăcător față de anii anteriori prin deschiderea unei noi locații a secției consulare a Ambasadei României la Chișinău, precum și prin deschiderea consulatelor generale de la C. și B.

Mai mult, începând cu data de 16 august 2010, în toate locațiile consulare din Republica Moldova (la Chișinău, Cahul și Bălți) procesarea cererilor de redobândire a cetățeniei române are loc fără programare și fără a mai fi necesară formularea unei scrisori de intenție.

Recurentul a invocat, totodată, prevederile O.U.G. nr. 5/2010, potrivit căreia cetățenii moldoveni, categorie ce se încadrează în dispozițiile art. 101 din Legea nr. 21/1991, pot depune cererea și la sediul Autorității Naționale pentru Cetățenie, fără nicio restricție în ce privește situarea domiciliului sau condiționat de obținerea dreptului de ședere în România ori de o programare prealabilă.

A apreciat recurentul că vătămarea produsă în circumstanțe care exclud culpa autorității administrative solicitate, nu era aptă a atrage condamnarea acesteia deoarece se încalcă atât norma specială (potrivit Legii nr. 554/2004, refuzul trebuie să fie nejustificat,) cât și principiul mai larg de drept ce statuează că nu există obligație corelativă unui drept imposibil de executat (în cazul pârâtului reconsiderarea relațiilor bilaterale a dovedit că această imposibilitate a fost temporară).

Totodată recurentul a susținut că, în lipsa unui temei legal concret, puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire ale cetățeniei române.

În ceea ce privește caracterul rezonabil al duratei unei proceduri, în jurisprudența C.E.D.O. s-a reținut că aceasta se determină în funcție de circumstanțele cauzei și ținând cont de criteriile consacrate de Jurisprudența Curții, în special complexitatea cauzei, comportamentul reclamantului și al autoritățillor competente.

În fine, recurentul pârât a arătat că stabilirea, în cadrul activității M.A.E., a unei ordini cronologice de procesare a cererilor de redobândire a cetățeniei nu poate fi asimilată unui refuz nejustificat și că ordinea internă stabilită de M.A.E. nu încorpora un refuz de soluționare a cererii de depunere a dosarului ci prevedea condițiile concrete în care acesta urmează să fie procesat, fără ca autoritatea publică solicitată să se derobeze de la îndeplinirea obligației prevăzute de Legea nr. 21/1991.

Referitor la cel de-al doilea capăt al cererii, recurentul a susținut că prima instanță a greșit prin aceea că a dat ceea ce nu s-a cerut, încălcându-se astfel dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ.

Astfel, în ceea ce privește condamnarea autorității la plata daunelor cominatorii de 100 RON/zi de întârziere a susținut că acestea sunt datorate în folosul statului, potrivit art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Or, părțile le-au solicitat pentru ele însele ceea ce înseamnă că prima instanță a deturnat înțelesul explicit al petitului acțiunii.

II.Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Înalta Curte de Casație și Justiție, analizând actele și lucrările dosarului, în raport cu criticile formulate și dispozițiile legale aplicabile, constată următoarele:

Critica recurentului privind greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive:

Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.

Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române.

Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri.

Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”.

Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret.

Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile.

Astfel, în materie « civilă », dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente.

În cauză, Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării cererii, 29.04.2009 și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului.

Pe de altă parte, instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a secției consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în discuție.

În ceea ce privește modificarea legislativă intervenită prin O.U.G. nr. 5/2010, instanța constată că aceste dispoziții sunt ulterioare momentului introducerii acțiunii și nu au putere retroactivă.

Înalta Curte constată însă că hotărârea primei instanțe este criticabilă sub aspectul sancțiunii autorității cu daune cominatorii de 100 RON pentru fiecare zi de întârziere.

Cererea reclamanților de obligare a pârâtului la plata de daune cominatorii de 100 RON/zi de întârziere va fi analizată prin prisma Legii nr. 554/2004 care prevede modalități specifice în materia contenciosului administrativ, de asigurare a punerii în executare a obligațiilor de „a face” intuitu persoane, dispuse de instanță, anume aplicarea de amenzi conform art. 24 alin. (2), penalitățile pentru întârziere consacrate legislativ în art. 18 alin. (5) (ca daune compensatorii, iar nu cominatorii) având la rândul lor un efect cominator, chiar dacă rațiunea instituirii acestei posibilități vizează repararea prejudiciului provocat de întârziere, iar nu punerea în executare a hotărârii.

Dar aceste penalități/despăgubiri constituie exclusiv despăgubiri pentru întârziere în punerea în executare, deci pentru pagube produse de întârziere după expirarea termenului de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, stabilit de instanță pentru executare. Or, un astfel de prejudiciu nu s-a produs încă, fiind incertă și producerea lui în viitor.

Astfel fiind, Înalta Curte urmează să modifice, în parte, sentința atacată în sensul respingerii cererii de acordare a daunelor cominatorii.

În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (2) C. proc. civ.;

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței nr. 1074 din 2 martie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată în sensul că respinge cererea de acordare a daunelor cominatorii.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 ianuarie 2012.