Mayor’s restitution revocation upheld; appellate ruling quashed and remanded for retrial.

Dispoziție emisă de primar în procedura administrativă a Legii nr. 10/2001. Natura juridică – act civil. Acțiune în constatarea nulității promovată de emitentul actului.

Cuprins pe materii : Drept civil. Actul juridic civil.

Index alfabetic : dispoziție emisă de primar

- notificare

- control de legalitate

- prefect

Legea nr. 10/2001, art. 25

Ceea ce este relevant pentru stabilirea naturii juridice a dispoziţiei emise de primar în procedura Legii nr. 10/2001, este faptul că, soluţionând notificările transmise pe temeiul acestui act normativ de reparaţie, primarul nu acţionează ca reprezentant al puterii executive locale, ci ca reprezentant al persoanei juridice (unitatea administrativ-teritorială) deţinătoare a bunului.

De aceea, dispoziţia de restituire având ca emitent primarul, nu întruneşte caracteristicile unui act administrativ de autoritate, nefiind emisă în regim de putere publică (în soluţionarea unor raporturi bazate pe inegalitate juridică, adică pe subordonarea părţilor, specifică raporturilor administrative).

Astfel, în sistemul Legii nr. 10/2001, indiferent de calitatea entităţii deţinătoare a bunurilor imobile, deciziile sau dispoziţiile de restituire sunt acte de drept privat, respectiv acte juridice civile [mai exact, acte de dispoziţie făcute asupra bunurilor din patrimoniu şi care, potrivit art. 25 alin. (4), au valoarea unui titlu de proprietate şi constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie].

În aceste condiţii, odată stabilită natura juridică - aceea de act juridic civil - nu poate fi negată, în absenţa unei dispoziţii legale exprese în acest sens, posibilitatea promovării acţiunii în nulitate, inclusiv de către emitentul actului, parte a raportului juridic astfel creat.

Secția I civilă, decizia nr.1819 din 11 iunie 2014

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța la 12 iunie 2009, reclamanţii A.I., S.C. O.F. S.R.L. şi C.A. au chemat în judecată pe pârâtul Primarul municipiului Constanța, solicitând anularea dispoziției nr. 2343 din 3.04.2009 emise de acesta, prin care a procedat la revocarea altor trei dispoziții ai căror beneficiari sunt reclamanții (respectiv, dispozițiile nr. 4671 din 11.08.2008, nr. 5233 din 12.09.2008 și nr. 7336 din 11.11.2008) și prin care au fost retrocedate terenuri care au aparținut numitului C.N.

Anterior, la data de 19.05.2009, prin cerere înregistrată pe rolul Judecătoriei Constanța (declinându-se competența în favoarea tribunalului, conform sentinței nr. 14654/2009), Primarul municipiului Constanța a chemat în judecată pe A.I., S.C. O.F. S.R.L. şi C.A., solicitând să se constate nulitatea absolută a dispozițiilor primarului nr. 4671 din 11.08.2008, nr. 5233 din 12.09.2008 și nr. 7336 din 11.11.2008.

Cele două cereri au făcut obiectul conexării conform art. 164 C.proc.civ., iar prin sentinţa civilă nr. 880 din 7.05.2010 a Tribunalului Constanţa a fost admisă cererea reclamanţilor A.I., S.C. O.F. S.R.L. şi C.A. și a fost anulată dispoziţia nr. 2343 din 03.04.2009 emisă de pârât.

A fost admisă cererea conexă formulată de reclamantul Primarul municipiului Constanța, în contradictoriu cu pârâţii A.I., S.C. O.F. S.R.L. şi C.A. şi s-a constatat nulitatea absolută a dispoziţiilor nr. 4671 din 11.08.2008 şi 733 din 11.11.2008, emise de reclamant.

Prin încheierea din 13.07.2010, pronunţată pe temeiul art. 281 C.proc.civ., s-a dispus, din oficiu, rectificarea sentinţei menţionate, în sensul consemnării şi a soluţiei de ,,constatare a nulităţii absolute a dispoziţiei nr. 5233 din 12.09.2008 emise de Primarul municipiului Constanţa”, în mod greşit omisă în dispozitivul hotărârii.

Prima instanţă a reţinut că prin dispoziţia nr. 2343 din 03.04.2009 emisă de Primarul municipiului Constanţa s-a procedat la revocarea altor trei dispoziţii anterioare, emise în cursul anului 2008.

Tribunalul a reținut că analiza unei cereri în constatarea nulităţii unei dispoziţii emise pe temeiul Legii nr. 10/2001 trebuie să pornească de la natura juridică a unui asemenea act. S-a constatat, astfel, că dispoziţia emisă în cadrul procedurii administrative reglementate de Legea nr.10/2001 se înscrie în sfera actelor administrative individuale, care, potrivit regulilor generale în materie, produce efecte de la data comunicării sale. Potrivit art. 23 alin. (4) din Legea nr. 10/2001, decizia sau, după caz, dispoziţia de aprobare a restituirii în natură a imobilului face dovada proprietăţii persoanei îndreptăţite asupra acestuia, are forţa probantă a unui înscris autentic şi constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie, după îndeplinirea formalităţilor de publicitate imobiliară. Prin urmare, constituind un act administrativ ce dă naştere unui drept subiectiv ocrotit de lege, ulterior comunicării, decizia de restituire emisă în baza Legii nr.10/2001 nu mai poate fi revocată de organul emitent, legiuitorul impunând o veritabilă excepţie de la principiul revocabilităţii actelor administrative.

Instanţa de fond a constatat că, din această perspectivă, emitentul dispoziţiei nu o mai poate revoca în mod unilateral.

În legătură cu cererea conexă formulată de Primarul municipiului Constanţa şi care s-a referit la nulitatea absolută a dispoziţiilor anterioare emise în favoarea pârâţilor A.I., S.C. O.F. S.R.L. şi C.A., tribunalul a apreciat că, odată anulată dispoziţia de revocare nr. 2343/2009, au fost reactivate efectele juridice ale celor trei dispoziţii anterioare: nr.4671/2008, nr.5233/2008 şi nr.7336/2008, instanţa urmând să procedeze la analiza legalităţii dispoziţiilor menţionate.

Pe baza probatoriului administrat, s-a constatat că prin dispoziţia nr. 4671/2008 s-a dispus restituirea parţială, în natură, a imobilului-teren în suprafaţă de 1.823 mp, situat în Constanţa, precum şi a terenului în suprafaţă de 1.433 mp.

Prin dispoziţia nr. 5233/2008 s-a dispus restituirea parţială, în natură, a terenului în suprafaţă de 3.259 mp, situat în Constanţa, iar prin dispoziţia nr. 7336/2008 au fost acordate măsuri reparatorii în echivalent pentru terenul imposibil de restituit în natură, prin compensare cu mai multe terenuri echivalente ca valoare.

În această modalitate s-a dat rezolvare notificării depuse de către S.I., I.E. şi I.B., înregistrate sub nr. 14133/2002 la Primăria Constanţa şi în cuprinsul căreia se invoca dreptul la măsuri reparatorii pentru terenul de 3 hectare şi 2.882 mp pe care se afla o fabrică de cărămidă, situată pe ”mereaua” fostei comune Anadalchioi, care ar fi aparţinut autorului C.N.

A reținut tribunalul, că în dosarul administrativ de Lege 10/2001, a fost depus certificatul de calitate de moştenitor din 04.01.1996, potrivit căruia singurul moştenitor al defunctului C.N. era numitul S.I., ca nepot de soră. Pe parcursul soluţionării notificărilor, numitele I.E. şi I.B. au formulat declaraţii autentice de renunţare la succesiunea defunctului C.N. (şi implicit, la drepturile ce decurgeau din notificări) - referatul din 21.04.2008 privind renunţarea numitei I.E. şi dispoziţia nr. 3258/2008 de respingere a cererii formulate de numita I.B., fiind actele care au precedat confirmarea de către unitatea deţinătoare a calităţii de persoană îndreptăţită doar a numitului S.I.

În această calitate - de unic moştenitor al fostului proprietar de la care bunul a trecut în patrimoniul statului – S.I. a încheiat contractul de cesiune autentificat sub nr. xx47 din 11.07.2007, prin care a cedat drepturile sale numiţilor S.C.I., S.D.Z. şi reclamantului A.I. Ulterior, prin contractul de cesiune autentificat sub nr. xx00 din 28.08.2007, primii doi cesionari menţionaţi au cedat, la rândul lor, drepturile dobândite către reclamanta S.C. O.F. S.R.L.; prin contractul de cesiune autentificat sub nr. xx1 din 29.01.2008, reclamantul A.I. a cedat, la rândul său, o cotă din drepturile sale reclamantei C.A.

În cererea conexă formulată de emitentul acestor dispoziţii din 2008 s-a arătat că, ulterior acestui moment, s-a descoperit existenţa titlului de proprietate nr. x/1650/36/49/2003 emis pe numele numitului S.Ş., pentru un teren extravilan, în suprafaţă de 2,5 ha. Din examinarea actelor doveditoare, care au fundamentat emiterea acestui titlu de proprietate emis în baza Legii nr.18/1991, a reieşit că şi defunctul S.Ş. s-a prevalat de calitatea de unic moştenitor al autorului C.N., precum şi de actul de vânzare-cumpărare transcris sub nr. xx28/1927 la Grefa Tribunalului Constanţa - act de proprietate de care se folosise şi notificatorul S.I.

În consecinţă, în baza aceluiaşi act translativ de proprietate al autorului comun C.N., fuseseră recunoscute şi conferite măsuri reparatorii în cadrul a două proceduri speciale, stabilite prin acte normative diferite dar care au urmărit - prin voinţa legiuitorului - aceeaşi finalitate: repararea prejudiciului suferit de persoanele ale căror imobile au fost preluate abuziv de stat în perioada 1945 -1989.

Tribunalul a găsit întemeiată cererea conexă, apreciind că în condiţiile în care titlul de proprietate emis pe numele lui S.Ş. era pe deplin valabil, fiind intrat în circuitul civil şi producând efecte juridice la momentul emiterii dispoziţiilor în cadrul procedurii prevăzute de Legea nr. 10/2001, este evident că aceste dispoziţii sunt cele nelegale, dispunându-se fără ştiinţa emitentului o dublă reparaţie, în contul aceluiaşi imobil preluat abuziv.

Au fost înlăturate apărările formulate de către succesorii cu titlu particular ai beneficiarului măsurilor reparatorii dispuse prin aceste acte din 2008, cu motivaţia că până la o eventuală constatare în justiţie a nulităţii absolute a titlului de proprietate emis conform Legii nr. 18/1991, cele trei dispoziţii de acordare a măsurilor reparatorii pentru succesorii defunctului C.N. rămân nelegale, constituind temeiul unei îmbogăţiri fără justă cauză.

Împotriva acestei sentințe au formulat apel atât reclamanţii, cât şi pârâtul.

Apelanţii reclamanţi au criticat soluţia prin prisma admiterii cererii conexe, susținând că s-a dat o dezlegare nelegală în legătură cu vocaţia succesorală şi cu drepturile recunoscute pentru măsuri reparatorii. S-a făcut trimitere la prevederile art. 25 din Legea nr. 10/2001, precum şi la faptul că în mod greşit prima instanţă a apreciat că este o situaţie supusă faptului juridic al îmbogăţirii fără justă cauză.

Prin apelul pârâtului s-a susţinut că soluţia primei instanţe este susceptibilă de reformare în partea privitoare la anularea dispoziţiei nr.2343/2009, în speță, interpretându-se eronat prevederile Legii nr. 10/2001 și neacordându-se eficienţă dispozițiilor art. 25.6. din Normele metodologice de aplicare a legii.

S-a mai arătat că nu s-a făcut nici dovada îndeplinirii de către reclamanţii beneficiari ai măsurilor reparatorii a cerinţelor de publicitate imobiliară, dispoziţia emisă într-o asemenea procedură neavând caracter irevocabil dacă nu s-a apelat la formalităţile de publicitate evocate de lege.

Prin încheierea din 18.10.2010, Curtea de Apel Constanţa a suspendat, pe temeiul art. 244 alin. (1) pct. 1 C.proc.civ., judecata apelurilor până la soluţionarea irevocabilă a dosarului civil nr. xxx85/212/2010 având ca obiect constatarea nulităţii absolute a titlului de proprietate nr. x/1650/36/49/2003 emis de Comisia Judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate conform Legii nr. 18/1991 - Constanţa, cauza fiind repusă pe rol la 20.05.2013, după prezentarea deciziei civile nr. 443 din 4.04.2013 a Tribunalului Constanţa, prin care sentinţa nr. 1771 din 07.02.2012, pronunţată de Judecătoria Constanţa în dosarul menţionat, a rămas irevocabilă (în sensul respingerii demersului judiciar iniţiat de către reclamanţii din prezenta cauză cu privire la nulitatea absolută a titlului emis pe numele lui S.Ş. în procedura legii fondului funciar).

Cu ocazia reluării judecăţii, s-a constatat că încheierea pronunţată la 13 iulie 2010, de îndreptare a erorii materiale, nu fusese comunicată reclamanţilor, iar după îndeplinirea acestei formalităţi procedurale, aceștia au depus şi apel împotriva încheierii de îndreptare a erorii materiale, susținându-se că textul art. 281 C.proc.civ. nu putea fundamenta o atare soluţie a primei instanţe, referitoare la omisiunea pronunţării asupra legalităţii uneia dintre cele trei dispoziţii cu care fusese sesizat tribunalul.

Prin decizia civilă nr. 95/C din 18 noiembrie 2013, Curtea de Apel Constanța, Secția civilă a admis apelurile formulate de reclamanţii A.I., S.C. O.F. S.R.L. şi C.A. și, în consecință, a schimbat sentinţa, în parte, în sensul respingerii, ca nefondată, a cererii conexe formulate de reclamantul Primarul municipiului Constanța, vizând constatarea nulităţii absolute a dispoziţiilor nr. 4671/2008, 5233/2008 şi 7336/2008. A fost schimbată în tot încheierea apelată, în sensul respingerii cererii de îndreptare a erorii materiale.

A fost respins, ca nefondat, apelul declarat de pârâtul Primarul municipiului Constanța.

Instanța de apel a reținut ca fiind importantă, în rezolvarea cauzei, calificarea naturii juridice a dispoziţiei emise de către primar în procedura Legii nr. 10/2001 şi a definirii regulilor procedurale ce îi sunt aplicabile.

Astfel, s-a apreciat că, după criteriul procedurii de emitere şi a apartenenţei emitentului său la sfera administraţiei locale, actul se apropie de regimul celor administrative, în timp ce consecinţele juridice create în planul relaţiilor patrimoniale ale cetăţenilor îl includ în sfera actelor juridice cu caracter civil.

Acest dualism a fost menţinut şi prin dispoziţiile legale prin care s-a reglementat controlul de legalitate.

Astfel, prin art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, interpretat prin decizia nr. IX/2006 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţii Unite, s-a permis persoanei îndreptăţite să conteste la tribunal, ca instanţă civilă (iar nu în contencios administrativ) atât refuzul soluţionării notificării, cât şi dispoziţia apreciată ca fiind nelegală. În acelaşi timp, pct. 21.6. din Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 confirmă dreptul instituţiei prefectului de a exercita controlul de legalitate asupra dispoziţiilor de restituire emise de primari, independent de procedura instituită prin art. 26 din lege; textul arată că, în cazul în care se apreciază că acestea au fost ilegale (dându-se drept exemplu, situaţia restituirii în natură a unui imobil pentru care nu s-a făcut dovada dreptului de proprietate sau în lipsa dovezii calităţii de moştenitor al fostului proprietar), vor fi contestate pe calea contenciosului administrativ, în temeiul Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, precum şi al Legii nr. 554/2004.

S-a reținut că, pentru terţii vătămaţi, instanţa supremă a confirmat prin jurisprudenţa sa, că dispoziţia poate fi contestată ca orice alt act juridic intrat în circuitul civil, la instanţa competentă.

Instanța de apel a constat că, din perspectiva acestei dualităţi de regim juridic şi având în vedere că, printr-o asemenea dispoziţie, legiuitorul a urmărit crearea unor măsuri reparatorii pentru bunul imobil preluat abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 - şi, deci, recunoaşterea pentru cel îndreptăţit a unui drept patrimonial, sub forma unui drept de proprietate ori a unui drept de creanţă - dispoziţia primarului nu poate îmbrăca forma clasică a actului administrativ, supus revocării în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Textul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 prevede, de altfel, că atunci când autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal nu mai poate să procedeze la revocarea lui, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, urmează să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia.

Revocarea lui în ipoteza în care actul a intrat în circuitul civil se analizează ca o încălcare a art. 1 din Protocolul 1 al Convenţiei, aşa cum s-a reţinut de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Jones contra României, 2009.

Prin urmare, s-a apreciat că aspectele invocate în apelul pârâtului Primarul municipiul Constanţa, în sensul că în mod greşit prima instanţă a anulat dispoziţia de revocare nr. 2343/2009 sunt nefondate, câtă vreme toate cele trei dispoziţii emise în anul 2008 intraseră în circuitul civil, prin comunicarea lor către cei care preluaseră prin cesiune calitatea de persoane îndreptăţite.

Potrivit art. 25 alin. (4) din Legea nr. 10/2001, dispoziţia de aprobare a restituirii în natură a imobilului face dovada proprietăţii persoanei îndreptăţite asupra acestuia, are forţa probantă a unui înscris autentic şi constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie, după îndeplinirea formalităţilor de publicitate imobiliară. Cum restituirea în compensare constituie o modalitate de atribuire a unui alt bun în locul celui imposibil a fi restituit în natură reiese, că şi în această ipoteză, odată indicat, terenul oferit în compensare constituie un ,,bun” asupra căruia primarul nu mai poate dispune prin operaţiunea revocării.

Astfel fiind, având în vedere dezînvestirea autorităţii publice locale odată cu emiterea dispoziţiei, apelul pârâtului a fost respins ca nefondat.

În privința apelului reclamanţilor, s-a apreciat că legiuitorul nu a lăsat acest act juridic (dispoziția primarului) în afara controlului de legalitate, în măsura în care persoana îndreptăţită nu înţelege să îl conteste, punând în sarcina prefectului obligaţia de a verifica, din perspectiva aplicării corecte a legii, dispoziţia primarului iar prefectul poate acţiona în contencios administrativ, dacă se constată o încălcare gravă a legii, iar nu pe temeiul dat de art. 26 alin.(3) din Legea nr. 10/2001.

Astfel, potrivit art. 2.2 din Capitolul III ,,Măsuri instituţionale’’ al H.G. nr.250/2007, „controlul aplicării fazei administrative a Legii nr.10/2001 se exercită ... de prefecţi sau persoanele desemnate de prefecţi în acest sens. Controalele se efectuează fie din oficiu, fie pe baza unor sesizări ale persoanelor îndreptăţite”. Iar art. 21.6 din H.G. nr.250/2007 prevede că „instituţia prefectului va exercita controlul de legalitate asupra dispoziţiilor de restituire emise de primari şi de preşedinţii consiliilor judeţene iar în cazul în care se apreciază că acestea au fost ilegale vor fi contestate pe calea contenciosului administrativ”.

În aceste condiţii, s-a solicitat pârâtului-apelant să indice dacă actele emise în cursul anului 2008 au urmat procedura verificării de către instituţia prefectului, fiind depusă, la termenul din 11.11.2013, dovada înaintării tuturor celor trei dispoziţii revocate, în condiţiile art. 115 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.

Astfel fiind, s-a apreciat că instanţa de fond nu era în măsură să reevalueze, după mai mult de un an de la data emiterii dispoziţiilor, dacă acestea stabileau corect dreptul celui căruia i se recunoscuse calitatea de persoană îndreptăţită la măsuri reparatorii, precum şi dreptul de a primi despăgubiri în condiţiile legii speciale, pe considerentul evocat de către entitatea emitentă, a erorii în care s-a aflat Comisia de aplicare a Legii nr. 10/2001.

Pe de altă parte, nefiind formulate cereri de către aceeaşi persoană în una şi aceeaşi procedură reparatorie, tribunalul nu putea dezlega, în absenţa unui control de legalitate permis de lege, care dintre titularii cererilor avea sau nu îndrituirea să pretindă aceste măsuri. Or, în speţă, soluţia instanţei de fond s-a bazat exclusiv pe anterioritatea titlului de proprietate emis în condiţiile Legii nr. 18/1991 şi pe împrejurarea că reconstituirea dreptului de proprietate s-a realizat în considerarea aceluiaşi titlu al antecesorului.

S-a considerat că nici faptul că într-un proces distinct s-a încercat anularea titlului emis conform Legii nr. 18/1991 nu confirmă nelegalitatea titlului reclamanţilor, acest aspect neputând legitima cererea primarului de anulare a actelor emise ,,din eroare”.

Concluzionând, instanța de apel a constatat că, nefiind - în raport cu emitentul său - un simplu act juridic civil susceptibil a fi atacat în procedura de drept comun, într-un termen general de prescripţie şi pentru temeiuri de nulitate de ordin general, dispoziţia emisă conform Legii nr. 10/2001 nu poate face obiectul unei acţiuni în constatarea nulităţii, promovate de către primar. Legiuitorul a stabilit căile permise pentru contestarea legalităţii unui atare act, fiind exclusă posibilitatea a însuşi emitentului acestui veritabil titlu (ce consacră existenţa unui ,,bun’” în sensul art. 1 din Protocolul 1 al Convenţiei) de a-l contesta în instanţă, înainte sau după controlul de legalitate al prefectului.

S-a apreciat că recunoaşterea existenţei unui asemenea instrument juridic la dispoziţia primarului ar trimite în derizoriu rolul evaluării în controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ şi ar periclita securitatea raporturilor juridice.

Referitor la apelul declarat de reclamanţi împotriva încheierii din 13 iulie 2010 a Tribunalului Constanţa, prin care s-a inserat menţiunea celei de-a treia dispoziţii anulate conform sentinţei civile nr. 880 din 7.05.2010, instanţa a reținut că textul art. 281 C.proc.civ. nu a fost greşit aplicat, toate actele juridice deduse judecății fiind evaluate global, din perspectiva aceleiaşi chestiuni de drept şi în considerarea aceluiaşi probatoriu administrat. Prin urmare, instanţa nu a adiţionat în această modalitate o soluţie care nu a urmat procedura contencioasă şi încălcând un drept procesual al părţilor în proces. Însă, întrucât soluţia dată cererii ulterioare judecăţii fondului depinde indisolubil de cea pronunţată prin sentinţa nr.880/2010, Curtea a admis apelul şi în raport de această soluţie, schimbând-o în tot şi respingând cererea de îndreptare a erorii materiale cu care s-a sesizat din oficiu tribunalul.

Împotriva deciziei a declarat recurs Primarul municipiului Constanţa, care a solicitat, în principal, casarea hotărârii atacate, cu trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe de apel iar în subsidiar, modificarea în tot a deciziei, cu consecinţa respingerii apelului reclamanţilor şi admiterii apelului primarului.

În dezvoltarea aspectelor de nelegalitate, s-au arătat următoarele:

În mod prealabil, din conţinutul considerentelor deciziei, rezultă că întreaga analiză asupra temeiniciei apelurilor s-a concentrat asupra inadmisibilităţii acţiunii promovate de către emitentul dispoziţiilor, având ca obiect constatarea nulităţii acestora.

Astfel, instanţa de apel nu s-a preocupat decât a analiza dacă există posibilitatea legală pentru emitentul dispoziţiilor de a solicita anularea acestora în procedura Legii nr. 10/2001, câtă vreme aceste dispoziţii nu au fost atacate pe calea contenciosului administrativ de către Instituţia Prefectului.

În condiţiile în care instanţa de apel a concluzionat că, raportat la natura juridică a dispoziţiei emise de primar - deşi nu a indicat care este această natură - o cerere în anulare nu poate fi promovată decât de către Instituţia Prefectului, în acelaşi timp, în mod contradictoriu, admiţând apelul, a respins acţiunea ca nefondată, iar nu ca inadmisibilă (cum ar fi impus-o considerentele).

O asemenea situaţie, de contrarietate a considerentelor şi, totodată, de contradicţie cu măsurile luate prin dispozitiv, se încadrează în motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 şi 9 C.proc.civ.

De asemenea, instanţa de apel a ignorat faptul că, prin criticile care au învestit-o, nu s-au invocat aspectele pe care aceasta le-a reţinut ca justificându-i soluţia, aspecte care, de altfel, nici nu au fost supuse dezbaterii contradictorii a părţilor.

Tot din punct de vedere procedural, instanţa de apel s-a aflat în eroare atunci când a apreciat că Instituţia Prefectului era cea care putea ataca dispoziţiile pentru nelegalitate, întrucât neregulile care puteau fi invocate au fost descoperite cu mult timp ulterior momentului la care acestea au fost notificate prefectului.

Pe fondul cauzei, şi concordant cu practica judiciară în materie, dispoziţia emisă de primar în procedura Legii nr. 10/2001, nu poate fi calificată ca reprezentând un act administrativ, ci natura acesteia este a unui act civil.

Faţă de natura complexă a dispoziţiei primarului, aceasta poate fi atacată inclusiv de către Instituţia Prefectului, în considerarea controlului de legalitate care intră în atribuţiile acestei instituţii, dar, deopotrivă, îndreptăţite a formula o cerere de anulare sunt şi beneficiarii acesteia, terţii vătămaţi prin emiterea ei, precum şi emitentul acesteia - primarul - pe calea dreptului comun.

Instanţa de apel înlătură în mod greşit un asemenea punct de vedere, motivat de necesitatea respectării securităţii raporturilor juridice, ignorând faptul că şi primarul este parte în cadrul raportului juridic, născut urmare a emiterii dispoziţiei, şi că trebuie să i se recunoască aceleaşi drepturi şi obligaţii ca şi beneficiarului dispoziţiei.

A considera că o dispoziţie emisă de primar în procedura Legii nr. 10/2001 nu poate fi atacată decât de către beneficiarul acesteia, de către terţ sau de Instituţia Prefectului, nu şi de către emitent, este lipsită de orice fundament în prevederile legale.

Întrucât instanţa de apel nu s-a preocupat de analiza chestiunilor de fond ale cauzei, ci doar de aspecte ce au vizat fine de neprimire, se impune casarea hotărârii şi trimiterea dosarului spre rejudecare.

Analizând criticile deduse judecăţii, Înalta Curte a constatat caracterul fondat al acestora.

Astfel:

În mod corect a arătat recurentul că decizia din apel se sprijină pe considerente contradictorii atunci când defineşte natura juridică a dispoziţiei emise de primar în procedura Legii nr. 10/2001, pentru a trage apoi concluzii asupra căii procedurale prin intermediul căreia poate fi atacată, negând dreptul la promovarea acesteia emitentului actului (primarul).

Pe de o parte, instanţa de apel reţine - făcând trimitere în acest sens şi la decizia în interesul legii nr. IX/2006 a instanţei supreme -, că dispoziţia prin care primarul soluţionează notificări în procedura Legii nr.

10/2001 este un act cu caracter civil, date fiind consecinţele create în planul relaţiilor patrimoniale.

Pe de altă parte, se constată că dispoziţia primarului poate fi contestată, potrivit Normelor metodologice de punere în aplicare a Legii nr. 10/2001, de către prefect, pe calea contenciosului administrativ, dar că, totuşi, nu poate fi vorba de forma clasică a actului administrativ, ceea ce înseamnă că emitentul său nu poate proceda la revocare şi nici nu poate face obiectul unei acţiuni în constatarea nulităţii promovate de către primar.

Or, reţinând că este vorba despre un act civil, instanţa de apel nu putea, decât într-o manieră contradictorie şi negând propria calificarea asupra naturii juridice a acestuia, să nege posibilitatea cenzurării actului pe calea acţiunii în nulitate.

Ceea ce este relevant pentru stabilirea naturii juridice a dispoziţiei emise de primar în procedura Legii nr. 10/2001, este faptul că, soluţionând notificările transmise pe temeiul acestui act normativ de reparaţie, primarul nu acţionează ca reprezentant al puterii executive locale, ci ca reprezentant al persoanei juridice (unitatea administrativ-teritorială) deţinătoare a bunului.

De aceea, dispoziţia de restituire având ca emitent primarul nu întruneşte caracteristicile unui act administrativ de autoritate, nefiind emisă în regim de putere publică (în soluţionarea unor raporturi bazate pe inegalitate juridică, adică pe subordonarea părţilor, specifică raporturilor administrative).

Astfel, în sistemul Legii nr. 10/2001, indiferent de calitatea entităţii deţinătoare a bunurilor imobile (societate comercială, regie autonomă, instituţie publică, organizaţie cooperatistă, unitate administrativ - teritorială), deciziile sau dispoziţiile de restituire sunt acte de drept privat, respectiv acte juridice civile [mai exact, acte de dispoziţie făcute asupra bunurilor din patrimoniu şi care, potrivit art. 25 alin. (4), au valoarea unui titlu de proprietate şi constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie].

În aceste condiţii, a susţine, aşa cum procedează instanţa de apel, că împotriva unor asemenea acte nu este deschisă calea acţiunii în nulitate de drept comun, înseamnă a nega însăşi natura juridică a actului.

În mod greşit consideră instanţa de apel că împotriva acestor acte legiuitorul ar fi stabilit „căile permise pentru contestarea legalităţii, fiind exclusă posibilitatea emitentului actului de a-l contesta în instanţă”.

În realitate, legiuitorul nu defineşte natura juridică a actului emis de entităţile deţinătoare în procedura Legii nr. 10/2001, ea fiind determinată de calitatea părţilor, de poziţia juridică de egalitate a acestora, precum şi de consecinţele juridice produse.

Odată stabilită însă natura juridică - aceea de act juridic civil, conform criteriilor menţionate - nu poate fi negată, în absenţa unei dispoziţii legale exprese în acest sens, posibilitatea promovării acţiunii în nulitate, inclusiv de către emitentul actului, parte a raportului juridic astfel creat.

Faptul că prin Normele metodologice de punere în aplicare a Legii nr. 10/2001 s-a dat posibilitatea şi prefectului să exercite un control de legalitate asupra dispoziţiilor emise de primar, nu putea conduce instanţa de apel la concluzia că numai în acest cadru (oferit de nişte norme inferioare ca valoare juridică legii, în organizarea şi executarea căreia au fost emise) putea fi verificată valabilitatea actelor primarului.

Instanţa de apel nu era învestită să judece în procedura Legii contenciosului administrativ şi să se pronunţe asupra legalităţii unui act administrativ întrucât, potrivit propriilor considerente, constatase că este vorba despre un act de natură civilă care nu poate fi supus revocării, ci se poate cere constatarea nulităţii acestuia.

Această manieră contradictorie de rezolvare a problemelor de drept deduse judecăţii a condus instanţa de apel la soluţii contradictorii pe cele două apeluri - constatând, în apelul pârâtului, că revocarea nu e permisă odată cu dezînvestirea autorităţii publice prin emiterea actului, iar în apelul reclamanţilor, că primarul nu poate ataca actul (pentru că nu este vorba despre un simplu act juridic civil).

În plus, aşa cum recurentul a arătat prin criticile formulate, admiţând apelul reclamanţilor şi schimbând sentinţa de primă instanţă, decizia din apel analizează aspecte care nu fuseseră invocate de către apelanţi şi nici nu au fost puse în dezbaterea părţilor.

Astfel, în condiţiile în care reclamanţii au criticat sentinţa, arătând de ce soluţia de anulare a celor trei dispoziţii nu este corectă pe fondul ei - având în vedere că au făcut dovada dreptului de proprietate, în calitate de moştenitori ai autorului deposedat - instanţa de apel şi-a justificat hotărârea cu trimitere la argumente care au vizat, în realitate, un fine de neprimire, legat de imposibilitatea primarului de a contesta dispoziţiile emise de acesta în procedura Legii nr. 10/2001.

Toate aceste aspecte legate, pe de o parte, de caracterul contradictoriu al considerentelor, iar pe de altă parte, de fundamentarea soluţiei pe împrejurări nesupuse dezbaterii contradictorii a părţilor, atrag incidenţa motivelor de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 C.proc.civ. şi, respectiv, art. 304 pct. 5 C.proc.civ. [acest din urmă motiv, vizând nerespectarea principiilor şi regulilor de desfăşurare a procedurii judiciare, fiind reţinut, în condiţiile art. 306 alin. (3) C.proc.civ., prin încadrarea criticilor invocate din acest punct de vedere de către recurent].

Potrivit art. 312 alin. (3) teza a II-a C.proc.civ., soluţia va fi, pentru a se asigura o judecată unitară, de casare a deciziei şi întrucât, faţă de aspectul procedural reţinut în mod greşit de către instanţa de apel, nu s-a dat dezlegare fondului pricinii, casarea se va dispune cu trimitere spre rejudecare aceleiaşi instanţe de apel.

La reluarea judecăţii, se vor avea în vedere dezlegările date prin prezenta decizie cu privire la natura juridică a dispoziţiei emise de primar în procedura Legii nr. 10/2001, aceea de act civil, susceptibil de a fi atacat pe calea dreptului comun inclusiv de către emitentul actului, ca parte a raportului juridic creat prin emiterea dispoziţiei.