Nature of dispositions under Law No. 10/2001 as civil acts and inapplicability of administrative illegality exception under Law No. 554/2004

Acţiune pentru anularea unei dispoziţii prin care se respinge notificarea formulată în baza Legii nr. 10/2001. Invocarea excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Cuprins pe materii. Drept procesual civil. Judecata. Înfăţișări și dezbateri. Invocarea excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004

Index alfabetic. Drept procesual civil.

- excepţia de nelegalitate.

Legea nr. 554/2004: art 4

C.pr.civ. art. 137, art. 316

Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetata oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.

Condiţia rezultată din textul legal menţionat pentru formularea unei excepţii de nelegalitate în temeiul acestei legi, este aceea ca obiectul excepţiei să-l reprezinte un act administrativ.

Dispoziţia sau decizia emisă de primar în procedura Legii nr. 10/2001 nu este însă un act administrativ a cărui legalitate să poată fi cenzurată în condiţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004. Deciziile și dispoziţii de restituire emise în temeiul Legii nr. 10/2001 sunt acte juridice civile, unilaterale, de dispoziţie, cu caracter patrimonial.

Î.C.C.J, Secţia civilă și de proprietate intelectuală, decizia nr. 1626 din 10 martie 2010.

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa, reclamanta Z.G. a chemat în judecată pe pârâţii Primarul Municipiului Constanţa, Municipiul Constanţa prin Primar și Consiliul Local Constanţa și a solicitat instanţei să dispună anularea dispoziţiei nr.465 din 17 februarie 2006 emisă de Primarul Municipiului Constanţa și restituirea în natură a imobilului compus din teren în suprafaţă de 5 hectare situat în Constanţa zona Anadalchioi sau acordarea de măsurii reparatorii prin echivalent în cazul în care restituirea în natură a imobilului nu este posibilă.

În motivarea acţiunii reclamanta a arătat că imobilul respectiv a fost proprietatea bunicului său, că a solicitat retrocedarea acestui imobil în temeiul Legii nr. 10/2001, însă pârâtul Primarul Municipiului Constanţa, prin dispoziţia contestată, a respins cererea notificată cu motivarea că solicitarea nu face obiectul Legii nr. 10/2001.

Prin sentinţa civilă nr. 2123 din 27 noiembrie 2007 Tribunalul Constanţa a respins ca nefondată acţiunea, reţinând, în esenţă, că reclamanta și ceilalţi moștenitori ai fostului proprietar, M.G., au solicitat retrocedarea întregii suprafeţe de 5 hectare teren în procedura Legii nr. 18/1991 și a Legii nr. 1/2000, procedură care a fost finalizată prin emiterea titlurilor de proprietate în favoarea acestora, pentru întreaga suprafaţă care a aparţinut autorului lor.

Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989 este o reglementare cu caracter reparatoriu general. Legiuitorul a dorit însă să excludă din domeniul de aplicare al acesteia terenurile al căror regim juridic este reglementat prin Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, și prin Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și asupra celor forestiere.

Întrucât această excludere este prevăzută în mod expres în art. 8 alin. (l) din Legea nr. 10/2001, reclamanta nu poate beneficia de masuri reparatorii în baza acestei legi.

Împotriva acestei sentinţe a declarat apel reclamanta, iar prin decizia civilă nr. 118/C din 21 mai 2008, Curtea de Apel Constanţa a respins ca nefondat apelul declarat.

Pentru a pronunţa această decizie, instanţa de apel a avut în vedere următoarele considerente:

Prin titlul de proprietate nr. 657505/1932, emis în baza Legii reformei agrare, G.M. a fost împroprietărit cu suprafaţa de 5 hectare teren situat în comuna Anadalchioi Cocos, fără a se menţiona categoria din care terenul face parte.

Prin titlul de proprietate nr. 26274/1505 din 25 martie 2003, emis în baza Legii nr. 18/1991, s-a reconstituit în favoarea moștenitorilor defunctului M.G., dreptul de proprietate pentru suprafaţa de 5.000 m.p. teren extravilan.

Totodată, prin titlul de proprietate nr. 28416/1314 din 26 august 2003, emis tot în baza Legii nr. 18/1991 s-a reconstituit moștenitorilor lui M.G. dreptul de proprietate asupra terenului extravilan în suprafaţă de 4 hectare.

Legalitatea acestor titluri de proprietate a fost supusă controlului judiciar, iar prin decizia civila nr. 721 din 16 august 2007, pronunţată de Tribunalul Constanţa s-a respins recursul declarat împotriva deciziei Judecătoriei Constanţa prin care a fost respinsă acţiunea în constatarea nulităţii titlurilor menţionate.

S-a reţinut irevocabil, cu autoritate de lucru judecat, că titlurile de proprietate prin care s-a reconstituit dreptul de proprietate asupra terenului, pe care M.Gh. l-a deţinut în baza actului de împroprietărire 657505/1932, au fost emise cu respectarea Legii nr. 18/1991, fiind vorba de un teren extravilan.

Prin urmare, reclamanta este titulara dreptului de proprietate recunoscut prin titlurile sus arătate, titluri care, nefiind constatate nule, au intrat in circuitul civil și produc efecte juridice.

Legea nr. 10/2001, republicată, prevede și excepţii de la restituirea pe calea acestei legi reparatorii, respectiv, terenurile situate in extravilanul localităţii la data preluării abuzive sau la data notificării, precum și cele al căror regim juridic este reglementat prin Legea fondului funciar nr. 18/1991.

Prin urmare, reconstituirea dreptului de proprietate asupra unui teren agricol se realizează conform Legii nr. 18/1991 și nu în temeiul Legii nr. 10/2001.

În cererea formulată în anul 1991 pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenului proprietatea defunctului M.Gh., moștenitorul acestuia, M.D., a solicitat reconstituirea dreptului de proprietate pentru un hectar teren arabil. Din adresa nr. 23857/1991 emisă de Primăria Constanţa rezultă că M.G. a figurat înscris în Registrul agricol cu un hectar teren arabil în Constanţa și patru hectare teren arabil pe mereaua „Cocoșu".

De asemenea, din sentinţa civilă nr. 632/1957 rezultă că părţile au tranzacţionat și asupra lotului de 5 hectare teren, rămas de la defunctul M.Gh., despre care se menţionează că este teren arabil.

Astfel, din înscrisurile depuse la dosar se reţine că, terenul cu care a fost împroprietărit autorul reclamantei era arabil și, ca urmare, face obiectul Legii nr. 18/1991 și nicidecum al Legii nr. 10/2001.

Cum, în speţă, apelanta reclamantă, a beneficiat de dispoziţiile Legii nr. 18/1991, fiindu-i emis titlul de proprietate pentru teren în temeiul acestei legi, titlu menţinut ca valabil prin hotărâre judecătorească irevocabilă, reclamanta nu are dreptul de a cere măsuri reparatorii pentru același bun și în temeiul Legii nr. 10/2001.

Împotriva acestei decizii, a declarat recurs apelanta reclamantă Z.G.

Prin motivele de recurs se formulează următoarele critici de nelegalitate în legătură cu decizia pronunţată de instanţa de apel:

1. Curtea de Apel a interpretat în mod greșit cererea reclamantei de a observa că lotul 45 din Anadalchioi nu este unul și același cu celelalte două suprafeţe de teren, limitându-se să reia în considerentele deciziei atacate motivul enunţat de instanţa de fond, respectiv că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 10/2001, fără a înlătura motivat susţinerile părţilor, așa cum impune art. 261 pct. 5 Cpc.

Soluţia pronunţată trebuia dată în funcţie de motivele invocate prin cererea de apel, iar instanţa trebuia sa stabilească dacă între terenul restituit în echivalent potrivit Legii 18/1991 și cel ce face obiectul cererii de restituire potrivit Legii nr. 10/2001, există identitate.

2. Decizia atacată este lipsită de temei legal în ceea ce privește calificarea terenului ce forma lotul 45 din Anadalchiol ca fiind extravilan, pe considerentul că acesta era teren arabil.

Recurenta arată că a solicitat în instanţă constatarea nulităţii absolute a adeverinţei nr. 23857/1991 emisă de Primăria Constanţa din care rezultă că M.G. a figurat înscris în registrul agricol cu teren arabil în Constanţa și patru hectare de teren arabil pe mereaua „Cocoșu”, solicitare ce face obiectul dosarului 14942/212/2008 la Judecătoria Constanţa.

Se mai arată că, potrivit adresei 106871 din 10 septembrie 2003 emisă de Serviciul GIS din cadrul Primăriei Constanta, prin care s-a identificat lotul 45 din Anadalchioi, acest teren se găsește in proprietatea Ministerului Apărării Naţionale.

Conform art. 28 alin. (2) Legea nr. 10/2001, Primăria Constanţa era „obligată” să comunice datele de identificare ale deţinătorului, și nu să se pronunţe asupra cererii de restituire, întrucât nu are calitatea de deţinător al bunului. În acest sens, recurenta invocă excepţia de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004.

În drept, cererea de recurs este întemeiată pe prevederile art. 304 pct. 8 și pct. 9 Cpc

Totodată, printr-o cerere depusă ulterior, recurenta a susţinut nelegalitatea deciziei recurate pentru lipsa calităţii Primarului Municipiului Constanţa în soluţionarea pe fond a notificării deoarece terenul nu se află în proprietatea Primăriei Municipiului Constanţa, ci a M.Ap.N.

Analizând decizia recurată în limita criticilor formulate prin motivele de recurs, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat, urmând a fi respins pentru următoarele considerente:

Faţă de prevederile art. 316 Cpc. raportat la art. 137 Cpc., Înalta Curte va analiza cu prioritate excepţia de nelegalitate formulată de recurentă în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 cu privire la dispoziţia nr. 465 din 17 februarie 2006 emisă de Primarul Municipiului Constanţa, și va constata că această excepţie nu poate fi primită pentru următoarele motive:

Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetata oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.

Condiţia rezultată din textul legal menţionat pentru formularea unei excepţii de nelegalitate în temeiul acestei legi, este aceea ca obiectul excepţiei să-l reprezinte un act administrativ.

Dispoziţia nr. 465 din 17 februarie 2006 emisă de Primarul Municipiului Constanţa în procedura Legii nr. 10/2001 nu este însă un act administrativ a cărui legalitate să poată fi cenzurată în condiţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004. Deciziile și dispoziţii de restituire emise în temeiul Legii nr. 10/2001 sunt acte juridice civile, unilaterale, de dispoziţie, cu caracter patrimonial

În plus, potrivit art. 26 alin. (3) din Legea 10/2001, decizia sau dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură formulată în procedura Legii nr. 10/2001, poate fi atacată de persoana îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul unităţii deţinătoare.

Prin contestaţia cu care persoana îndreptăţită sesizează instanţele de judecată, se declanșează procedura judiciară reglementată de Legea nr. 10/2001. În cadrul acestei proceduri, instanţa civilă (potrivit art. 26 alin. (3) din Lege ) va analiza legalitatea actului emis de unitatea notificată prin raportare la dispoziţiile cuprinse în acest act normativ. Prin urmare, cenzurarea legalităţii dispoziţiei emise în procedura Legii nr. 10/2001 nu se va face de instanţa de contencios administrativ în temeiul Legii nr. 554/2004, ci de instanţa civilă, prin verificarea respectării normelor cuprinse în actul normativ în temeiul căruia a fost emis actul juridic contestat.

1. Recurenta susţine prin motivele de recurs că între terenul în litigiu și cel ce a făcut obiectul litigiului finalizat prin sentinţa nr. 2992 din 16 martie 2007 a Judecătoriei Constanţa rămasă irevocabilă prin decizia civilă nr. 721 din 16 august 2007 pronunţată de Tribunalul Constanţa, nu există identitate, invocând în acest sens și conţinutul adresei 106871 din 10 septembrie 2003 emisă de Serviciul GIS din cadrul Primăriei Constanţa din care rezultă că terenul se găsește in proprietatea Ministerului Apărării Naţionale.

Sub același aspect, printr-o cerere ulterioară, recurenta a declarat că formulează un motiv de recurs nou, de ordine publică, și anume acela al lipsei calităţii intimatului de a soluţiona notificarea formulată, întrucât calitatea de unitate deţinătoare a imobilului revine M.Ap.N.

Înalta Curte a constatat că, în realitate, prin această cerere nu s-a formulat un motiv nou de recurs, ci s-au adus argumente noi în susţinerea criticii vizând lipsa de identitate între terenul în litigiu și cel ce a făcut obiectul criticilor anterioare, recurenta susţinând că din înscrisurile menţionate în cuprinsul cererii, rezultă că, în fapt, imobilul se află în deţinerea altei persoane juridice decât cea care a emis dispoziţie contestată, ceea ce ar dovedi că litigiul prezent poartă asupra unui alt bun decât cel ce a format obiectul cauzei anterioare.

Înalta Curte a apreciat că această critică vizează stabilirea de către instanţa de apel a situaţiei de fapt, pe baza probelor administrate în cauză.

Însă, stabilirea situaţiei de fapt de către instanţa de apel nu mai poate fi cenzurată pe calea recursului, în condiţiile în care pct. 11 al art. 304 Cpc., care permitea exercitarea controlului judiciar și sub acest aspect, a fost abrogat prin art. I pct.112 din O.U.G. nr. 138/2000.

Pe cale de consecinţă, critica formulată sub acest aspect nu mai învestește în mod legal instanţa de recurs cu analiza argumentelor formulate în susţinerea ei.

Pe de altă parte, Înalta Curte a constatat că hotărârea instanţei de apel cuprinde motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanţei, Curtea de Apel arătând care sunt argumentele pentru care a găsit neîntemeiate criticile formulate de reclamantă prin calea de atac promovată, astfel încât nu se poate susţine că decizia recurată nu respectă prevederile art. 251 pct. 5 Cpc.

2. În ceea ce privește critica legată de greșita aplicare în cauză a prevederilor art. 8 din Legea 10/2001, atrasă de nelegala stabilire a regimului juridic aplicabil imobilului în cauză, Înalta Curte reţine următoarele:

Prin sentinţa civilă nr. 2992 din 16 martie 2007 a Judecătoriei Constanţa rămasă irevocabilă prin decizia civilă nr. 721 din 16 august 2007 pronunţată de Tribunalul Constanţa a fost cenzurată legalitatea titlului de proprietate nr. 26274/1505 din 25 martie 2003 și cea a titlului de proprietate nr. 28416/1314 din 26 august 2003, ambele emise în baza Legii nr. 18/1991 în favoarea moștenitorilor defunctului M.G., M.D. și B.E.

În acel litigiu, instanţele au reţinut că prin titlurile de proprietate menţionate, emise în baza Legii nr. 18/1991, s-a reconstituit în favoarea moștenitorilor defunctului M.Gh. dreptul de proprietate pe care autorul lor l-a dobândit în baza actului de împroprietărire nr. 657505/1932, același titlu de proprietate pe care reclamanta îl invocă în prezenta cauză, instanţele concluzionând în sensul caracterului extravilan al terenului și al incidenţei Legii nr. 18/1991 în ceea ce privește reconstituirea dreptului de proprietate.

A considera, în prezentul litigiu, că același imobil are un alt regim juridic și este supus aplicării unei alte legi reparatorii, înseamnă a nesocoti concluziile unei hotărâri judecătorești definitive ce cuprinde o dezlegare sub acest aspect.

Recurenta mai arată că a solicitat în instanţă constatarea nulităţii absolute a adeverinţei nr. 23857/1991 emisă de Primăria Constanţa din care rezultă că M.G. a figurat înscris în registrul agricol cu teren arabil în Constanţa și patru hectare de teren arabil pe mereaua „Cocoșu”, solicitare ce face obiectul dosarului 14942/212/2008 al Judecătoriei Constanţa.

Înalta Curte apreciază că această împrejurare nu este de natură, prin ea însăși, să influenţeze legalitatea deciziei recurate. Pe de altă parte, constată că, deși prin motivele de recurs, recurenta a formulat și o cerere de suspendare a judecării prezentei cauze până la soluţionarea litigiului menţionat, ulterior nu a mai susţinut o astfel de cerere, ci a solicitat judecarea prezentului recurs.

Totodată, Înalta Curte constată că prin motivele de recurs au fost indicate și prevederile art. 304 pct. 8 Cpc., însă niciuna din criticile formulate nu poate fi circumscrisă acestui motiv de nelegalitate.

Decizia recurată nu s-a bazat pe o anumită interpretare a unui act juridic dedus judecăţii și care, greșită fiind, să determine schimbarea naturii ori a sensului lămurit și vădit neîndoielnic al acestuia, astfel încât, instanţa de recurs nu poate exercita controlul de legalitate din perspectiva acestui motiv de modificare a hotărârii recurate.

Pe cale de consecinţă, pentru considerentele expuse, în baza art. 312 alin. (1) Cpc., Înalta Curte a respins, ca nefondat, recursul declarat, iar în temeiul art. 274 Cpc. a obligat recurenta la 357 lei cheltuieli de judecată către intimaţii-pârâţi.