Inadmissibility of direct civil action for compensation when specialized administrative procedures govern state property expropriation reparations

Acțiune prin care se solicită obligarea directă a Statului Român la plata despăgubirilor stabilite prin dispoziție emisă în temeiul Legii nr. 10/2001 pentru un imobil preluat abuziv de stat. Inadmisibilitate. Obligația de a urma procedura instituită de dispozițiile legii speciale.

Cuprins pe materii : Drept civil. Drepturi reale. Drept de proprietate.

Index alfabetic : dispoziție emisă de primar

- despăgubiri

- Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor

- Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor

Legea nr. 10/2001

Legea nr. 247/2005

Parcurgerea unei proceduri administrative prealabile este compatibilă cu limitările acceptate de Curtea Europeană ale dreptului de acces la o instanţă, iar exigenţele coerenţei și certitudinii statuate de Curte în jurisprudenţa sa în ceea ce privește adoptarea măsurilor reparatorii pentru bunurile preluate în mod abuziv, impun autorităţilor statale, inclusiv celor judiciare, să respecte regulile adoptate prin legi speciale pentru restituirea în natură sau aplicarea de măsuri reparatorii.

Potrivit art. 1 alin. 2 din Legea nr. 247/2005, măsurile reparatorii prin echivalent vor consta în (…) despăgubiri acordate în condiţiile prevederilor speciale privind regimul stabilirii și plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv. Stabilirea cuantumului despăgubirilor, potrivit alin. 6 și 7 al textului de lege invocat, se face de către evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată de Comisia Centrală care, pe baza raportului evaluatorului, va proceda la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire.

În ceea ce privește cuantumul despăgubirilor acordate, acestea pot face obiectul de analiză al instanţei de contencios administrativ, doar după ce au fost stabilite prin decizie de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Procedura în faţa Fondului ”Proprietatea” este o procedură execuţională, care intervine după ce dreptul este stabilit prin decizia Comisiei Centrale sau hotărârea instanţei.

În aceste condiții obligarea directă a Statului Român la despăgubiri reprezintă nu doar o schimbare a debitorului obligaţiei de plată, dar și schimbarea mecanismului de achitare a despăgubirilor stabilite, o astfel de acțiunea fiind inadmisibilă.

ICCJ, Secția a I-a Civilă, decizia civilă nr. 7267 din 19 octombrie 2011

Prin sentinţa nr. 587 din 23 iunie 2010, Tribunalul Cluj - Secţia civilă a respins excepţiile de nelegală timbrare, a lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, a lipsei de competenţa materială a tribunalului, invocate de pârâţi A admis în parte acţiunea formulată de reclamantele R.L., S.L. și C.O. în contradictoriu cu pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice și Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor. A stabilit valoarea despăgubirilor pentru imobilul teren menţionat în dispoziţia nr. 11632/2007, emisă de Primarul Municipiului Cluj Napoca, în suprafaţă de 763 m.p., la suma de 629.551 lei. A obligat pârâţii în solidar la plata sumei de 629.551 lei cu titlu de despăgubiri acordate pentru imobil și la dobânda legală de la data rămânerii definitive și irevocabile a sentinţei și până la plata efectivă, minus despăgubirile plătite reclamantelor la expropriere pentru teren, respectiv suma de 1.908 lei, actualizată la data plăţii. A respins pretenţiile reclamantelor de acordare de despăgubiri pentru construcţia demolată.

Tribunalul a reţinut că cererea de chemare în judecată nu este supusă timbrajului, deoarece acţiunea este introdusă de foștii proprietari ai unui imobil naţionalizat.

Statul Român are calitate procesuală pasivă, deoarece această parte stă în justiţie potrivit art. 25 din Decretul nr. 31/1954, iar titlurile de despăgubire sunt emise în numele și pe seama Statului Român.

În ceea ce privește competenţa materială, s-a arătat că Legea nr. 10/2001 oferă plenitudine de competenţă tribunalelor.

Cat privește excepţia inadmisibilităţii cererii, tribunalul a reţinut că aceasta este o apărare de fond și va fi abordată împreună cu fondul cauzei.

Asupra fondului cauzei, tribunalul a reţinut că în favoarea reclamantelor a fost recunoscut, prin dispoziţia emisă de primarul orașului Cluj Napoca, dreptul la despăgubire pentru terenul în suprafaţă de 763 m.p. și construcţie, în prezent demolată.

Deși au trecut trei ani de la data emiterii dispoziţiei, procedura de despăgubire în

baza Titlului VII din Legea nr. 247/2005 nu a început încă, dosarul reclamantelor aflându-se la Instituţia Prefectului pentru verificarea legalităţii.

Tribunalul a mai reţinut că procedura instituită prin Titlul VII al Legii nr. 247/2005 nu garantează reclamantelor că vor intra efectiv în posesia unor despăgubiri pentru imobilul preluat, așa cum s-a constatat prin jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului. De aceea, pentru a evita încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie și pentru a da satisfacţie celor îndreptăţiţi la restituirea imobilelor naţionalizate, se impune atragerea răspunderii directe a Statului Român, prin Ministerul Finanţelor Publice și Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, care au atribuţii directe în procedura de restituire.

Prin decizia nr. 305/A din 11 noiembrie 2010, Curtea de Apel Cluj - Secţia civilă, de muncă și asigurări sociale, pentru minori și familie a admis apelul declarat de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor împotriva sentinţei, pe care a schimbat-o în parte, în sensul că a respins acţiunea faţă de această pârâtă, pentru lipsa calităţii procesuale pasive. A respins ca nefondat apelul declarat de Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice.

Instanţa a reţinut că, potrivit art. 16 alin. 7 și alin.8, art. 17 și art. 18 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, dosarul de soluţionare a notificării trebuie transmis Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor și Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor. Cum dosarul nu a fost transmis acestor autorităţi, A.N.R.P. nu are calitate procesuală pasivă.

Instanţa de apel a mai reţinut că cererea de chemare în judecată este scutită de plata taxei judiciare de timbru, conform art. 15 lit. r din Legea nr. 146/1997 și că tribunalul are competenţa de a soluţiona cererile formulate în temeiul Legii nr. 10/2001.

În ceea ce privește fondul raportului juridic dedus judecăţii, instanţa a reţinut că, potrivit jurisprudenței CEDO, Fondul „Proprietatea" nu este funcţional, ceea ce înseamnă că în situaţia în care restituirea în natură nu este posibilă, statul nu oferă o despăgubire echitabilă, ceea ce reprezintă o încălcare a art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie.

Cum unitatea deţinătoare are doar obligaţia de a emite dispoziţie sau decizie cu propunere de acordare de despăgubiri, incumbă Statului Român obligaţia de plată a acestora.

Împotriva acestei decizii, a declarat recurs Statul Roman, prin Ministerul Finanţelor Publice.

Invocând la modul general dispoziţiile art. 304 C.proc.civ., recurentul a arătat că instanţa de apel a respins în mod greșit excepţia inadmisibilităţii acţiunii.

Astfel, legea specială de reparaţie prevede o procedură anume de acordare a despăgubirilor, iar prin acţiunea promovată, se încearcă ocolirea acestei proceduri. Faptul că dosarul se află la Instituţia Prefectului nu reprezintă o împrejurare care să justifice obligarea directă a Statului Român la despăgubiri, cu atât mai mult cu cât prefectul nu a fost chemat în judecată pentru refuzul nejustificat de a da aviz de legalitate.

Recurentul a mai arătat că instanţa de apel a menţinut în mod greșit hotărârea primei instanţe privind competenţa materială, deoarece cererile îndreptate împotriva unei autorităţi aparţinând administraţiei publice centrale aparţine curţilor de apel.

Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, nu are calitate procesuală pasivă. Invocând dispoziţiile aplicabile ale Legilor nr. 10/2001, 247/2005 și 500/2002, recurentul a arătat că instanţa de apel a făcut confuzie între calitatea procesuală a Ministerului Finanţelor și cea a Statului Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, deoarece în cazurile întemeiate pe dispoziţiile legilor nr. 10/2001 și nr.47/2005, Statul Român are calitate procesuală pasivă ca titular al obligaţiei de despăgubire, dar este reprezentat de CCSD și de ANRP, pentru că Ministerul Finanţelor Publice nu are atribuţii în procedurile instituite prin aceste legi speciale.

Criticile formulate permit încadrarea recursului în dispoziţiile art. 304 pct. 9 C.proc.civ. și sunt fondate, pentru cele ce se vor arăta în continuare :

Recurentul - pârât a formulat critici privind soluţionarea de către instanţa de fond și de apel a excepţiilor lipsei competenţei materiale, lipsei calităţii procesuale pasive și a inadmisibilităţii acţiunii.

În ceea ce privește excepţia lipsei competenţei materiale a tribunalului de a soluţiona cauza în prima instanţă, se constată că aceasta a primit o corectă soluţionare.

Astfel, instanţele au fost sesizate cu o acţiune de drept comun, prin care reclamantele au solicitat, invocând jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, obligarea Statului Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, la plata sumei de 305. 200 Euro și a dobânzilor legale aferente, dreptul la despăgubiri fiind recunoscut prin dispoziţia primarului nr. 11632/2007.

Deși prima instanţă și instanţa de apel au constatat, fără a cere precizări reclamantelor, că acţiunea promovată este întemeiată pe Legea nr. 10/2001, aceasta este o acţiune de drept comun, formulată în baza art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului și libertăţilor fundamentale și art. 44 din Constituţie.

Prin urmare, investite fiind cu o acţiune de drept comun, sunt aplicabile dispoziţiile Codului de procedură civilă privitoare la competenţă, respectiv dispoziţiile art. 2 pct. 1 lit. b, care prevăd că tribunalul judecă procesele și cererile în materie civilă al căror obiect are o valoare de peste 500.000 lei.

Cât privește excepţiile lipsei calităţii procesuale și inadmisibilităţii acţiunii, se constată că ambele sunt excepţii de fond, ce au strânsă legătură cu exercitarea dreptului la acţiune.

Legea nu prevede ordinea în care urmează a fi soluţionate excepţiile de același tip, limitându-se a dispune doar în art. 137 alin. 1 C.proc.civ., că instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură și asupra celor de fond care fac de prisos, în totul sau în parte, cercetarea în fond a pricinii.

În cazul excepţiilor de același tip, atât practica judiciară cât și doctrina au stabilit că, în lipsa unei reglementări exprese, instanţa trebuie să deducă ordinea de soluţionare a excepţiilor procesuale din caracterul și efectele produse de excepţiile invocate.

Or, faţă de problema de drept în discuţie, analiza posibilităţii de a cere despăgubiri în justiţie pe calea dreptului comun, în alte condiţii și în baza altor temeiuri de drept decât cele deschise de legea specială, primează analizei calităţii procesuale.

Prin urmare, se va analiza excepţia inadmisibilităţii acţiunii, ceea ce face de prisos examinarea calităţii procesuale pasive a Statului Român, prin Ministerul Finanţelor Publice.

Astfel, prin decizia în interesul legii nr. 33 din 9 iunie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 108 din 23 februarie 2009, Înalta Curte de Casaţie și Justiţie a stabilit că, în virtutea principiului specialia generalibus derogant, concursul dintre legea specială și legea generală se rezolvă în favoarea legii speciale, chiar dacă acesta nu este prevăzut expres în legea specială și că, în cazul în care sunt sesizate neconcordanţe între legea specială, respectiv Legea nr. 10/2001 și Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, aceasta din urmă are prioritate.

Prin urmare, câtă vreme pentru imobilele preluate abuziv de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 s-a adoptat o lege specială, care prevede în ce condiţii persoana îndreptăţită beneficiază de măsuri reparatorii prin echivalent constând în despăgubiri, nu se poate susţine, fără a încălca principiul specialia generalibus derogant, că dreptul comun s-ar aplica cu prioritate sau în concurs cu legea specială.

De asemenea, în cauză, nu se poate susţine că s-ar încălca exigenţele art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţie și că ar exista neconcordanţă între Convenţie și dreptul intern. Aceasta, deoarece jurisprudenţa Curţii Europene lasă la latitudinea statelor semnatare ale Convenţiei adoptarea măsurilor legislative pe care le găsește de cuviinţă pentru restituirea proprietăţilor preluate de stat sau acordarea de despăgubiri.

Astfel, în cauza Păduraru împotriva României, s-a reţinut că art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie nu poate fi interpretat ca restrângând libertatea statelor contractante de a alege condiţiile în care acceptă să restituie bunurile preluate înainte de ratificarea Convenţiei.

Dacă Convenţia nu impune statelor obligaţia de a restitui bunurile confiscate, odată ce a fost adoptată o soluţie de către stat, ea trebuie implementată cu o claritate și coerenţă rezonabile, pentru a evita, pe cât posibil, insecuritatea juridică și incertitudinea pentru subiecţii de drept la care se referă măsurile de aplicare a acestei soluţii.

Incertitudinea - fie legislativă, administrativă sau provenind din practicile aplicate de autorităţi - este un factor important, ce trebuie luat în considerare pentru a aprecia poziţia statului, care are datoria de a se dota cu un arsenal juridic adecvat și suficient pentru a respecta asigurarea obligaţiilor pozitive ce îi revin.

Or, în această materie, statul a decis că restituirea în natură și acordarea măsurilor reparatorii au loc în condiţiile impuse de Legea nr. 10/2001 și Legea nr. 247/2005.

Prin Legea nr. 247/2005 au fost aduse o serie de modificări de substanţă Legii nr. 10/2001, în special în ceea ce privește natura măsurilor reparatorii ce se cuvin persoanei îndreptăţite și procedura de stabilire și acordare a acestora.

Astfel, potrivit art. 1 alin. 2 din Legea nr. 247/2005, măsurile reparatorii prin echivalent vor consta în compensare cu alte bunuri sau servicii oferite în echivalent de către entitatea învestită potrivit prezentei legi cu soluţionarea notificării, cu acordul persoanei îndreptăţite, sau despăgubiri acordate în condiţiile prevederilor speciale privind regimul stabilirii și plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv.

Stabilirea cuantumului despăgubirilor, potrivit alin. 6 și alin.7 al textului de lege invocat, se face de către evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată de Comisia Centrală care, pe baza raportului evaluatorului, va proceda la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire.

În ceea ce privește cuantumul despăgubirilor acordate, acestea pot face obiectul de

analiză al instanţei de contencios administrativ, doar după ce au fost stabilite prin decizie de

Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Cu privire la acest aspect, trebuie subliniat că parcurgerea unei proceduri administrative prealabile este compatibilă cu limitările acceptate de Curtea Europeană ale dreptului de acces la o

instanţă, aspect reamintit în recenta cauză pilot Maria Atanasiu și alţii împotriva României (par. 115).

Prin urmare, exigenţele coerenţei și certitudinii statuate de Curtea Europeană în jurisprudenţa sa în ceea ce privește adoptarea măsurilor reparatorii pentru bunurile preluate în mod abuziv impun autorităţilor statale, inclusiv celor judiciare, să respecte regulile adoptate prin legi speciale pentru restituirea în natură sau aplicarea de măsuri reparatorii.

Cu atât mai mult nu se poate vorbi de o încălcare a jurisprudenţei Curţii Europene după pronunţarea hotărârii pilot în cauza Maria Atanasiu împotriva României, din moment ce Statul Român a fost obligat, ca în termen de 18 luni de la data rămânerii definitive a hotărârii instanţei europene, să ia măsurile care să garanteze protecţia efectivă a drepturilor enunţate de art. 6 par. 1 și art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie, în contextul tuturor cauzelor similare cu cauza de faţă, conform principiilor consacrate de Convenţie.

Nici constatarea de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului a nefuncţionalităţii Fondului Proprietatea nu poate fi primit ca un argument al admisibilităţii acţiunii, deoarece procedura în faţa Fondului este o procedură execuţională, care intervine după ce dreptul este stabilit prin decizia Comisiei Centrale sau hotărârea instanţei, iar rolul statului, în respectarea dispoziţiilor art. 6 și art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie, este acela de a-și construi un mecanism apt să asigure în mod eficient și la timp executarea hotărârilor judecătorești prin care se consacră drepturi civile persoanelor fizice.

Chiar dacă, așa cum a reţinut Curtea Europeană în numeroase cauze, România nu a făcut dovada eficienţei funcţionării mecanismului de acordare de despăgubiri, cel puţin un astfel de mecanism există și, așa cum tot Curtea europeană a arătat, în ultima vreme s-au înregistrat evoluţii în ceea ce privește plata sumelor datorate.

Or, obligarea directă a Statului Român la despăgubiri reprezintă nu doar o schimbare a debitorului obligaţiei de plată, dar și schimbarea mecanismului de achitare a despăgubirilor stabilite.

Punerea în executare a hotărârilor prin care Statul, prin Ministerul Finanţelor Publice, este debitor, se face, de această dată, de la bugetul de stat, cu condiţia ca acesta să prevadă sumele alocate cu titlu de executare a debitelor stabilite prin hotărâri judecătorești.

Desigur, instanţele de judecată nu pot să aibă viziunea de ansamblu a legiuitorului și să realizeze studii de impact privind implicaţiile financiare asupra bugetului alocat cu titlu de plată a despăgubirilor și nici nu pot institui mecanisme de eficientizare a acestor plăţi.

Pe cale de consecinţă, nu există nici o garanţie că obligarea Statului Român, prin ea însăși, ar accelera și eficientiza sistemul de acordare de despăgubiri

De aceea, s-a admis recursul declarat de Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice împotriva deciziei instanţei de apel, care a fost modificată în parte, în sensul că s-a admis și apelul declarat de acest pârât împotriva sentinţei, care a fost schimbată, cu consecinţa respingerii acţiunii ca inadmisibilă faţă de Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice.