National Integrity Agency's standing to challenge prosecutorial non-prosecution decisions under criminal procedure law

R O M Â N I A

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

Completul competent sa judece recursul în interesul legii

Decizia nr. 13/2011 Dosar nr. 15/2011

Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 794 din 09/11/2011

Rodica Aida Popa - vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, preşedintele completului

Lavinia Curelea - preşedintele Secţiei civile şi de proprietate intelectuală

Corina Michaela Jîjîie - preşedintele Secţiei penale

Gabriela Victoria Bîrsan - preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal

Adrian Bordea - preşedintele Secţiei comerciale

Ana Maria Dascălu - judecător la Secţia penală

Victor Cameniţă Paşca - judecător la Secţia penală

Matei Ionuţ - judecător la Secţia penală

Traian Gherasim - judecător la Secţia penală

Săndel Lucian Macavei - judecător la Secţia penală

Ioana Bogdan - judecător la Secţia penală

Georgeta Barbălată - judecător la Secţia penală

Mirela Sorina Popescu - judecător la Secţia penală

Cristina Rotaru - judecător la Secţia penală

Ana Hermina Iancu - judecător la Secţia penală

Ştefan Pistol - judecător la Secţia penală

Gheorghe Florea - judecător la Secţia penală

Magdalena Iordache - judecător la Secţia penală

Geanina Cristina Arghir - judecător la Secţia penală

Adina Nicolae - judecător la Secţia civilă şi de proprietate intelectuală

Carmen Elena Popoiag - judecător la Secţia civilă şi de proprietate intelectuală

Elena Canţăr - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Liliana Vişan - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Viorica Trestianu - judecător la Secţia comercială

Adriana Chioseaua - judecător la Secţia comercială

Completul competent să judece recursul în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 15/2011 este constituit conform dispozițiilor art. 4144 alin. 3 din Codul de procedură penală, modificat și completat prin Legea nr. 202/2010, raportat la dispozițiile art. 272 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare.

Ședința completului este prezidată de doamna Rodica Aida Popa, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna Gabriela Scutea, procuror adjunct al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă magistratul-asistent din cadrul Secțiilor Unite, doamna Alina Gabriela Păun, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 273 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii formulat de către procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție prin Sesizarea nr. 19.568/4620/III-5/2010, "în vederea interpretării și aplicării unitare a dispozițiilor art. 2781 alin. 1 din Codul de procedură penală referitor la calitatea procesuală a Agenției Naționale de Integritate de persoană ale cărei interese legitime sunt vătămate, respectiv dreptul Agenției de a ataca soluțiile de netrimitere în judecată".

Reprezentantul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a susținut recursul în interesul legii învederând că există jurisprudența neunitară în sensul că unele instanțe au stabilit că Agenția Națională de Integritate are calitatea procesuală de persoană ale cărei interese legitime sunt vătămate, respectiv dreptul Agenției de a formula plângere în fața judecătorului împotriva soluțiilor de netrimitere în judecată dispuse de procuror, iar, dimpotrivă, altele au respins, ca inadmisibile, plângerile întemeiate pe dispozițiile art. 2781 din Codul de procedură penală, statuând că Agenția Națională de Integritate nu are calitate procesuală.

A fost arătată opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, în sensul că Agenția Națională de Integritate are calitatea procesuală de persoană ale cărei interese legitime sunt vătămate și, în consecință, are dreptul de a formula plângere, în conformitate cu dispozițiile art. 2781 din Codul de procedură penală, împotriva soluțiilor de netrimitere în judecată dispuse de procuror.

Vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, doamna judecător Rodica Aida Popa, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunțare asupra recursului în interesul legii.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:

1. Problema de drept ce a generat practica neunitară

Prin recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție s-a arătat că, în practica judiciară națională, nu există un punct de vedere unitar cu privire la stabilirea faptului dacă, în aplicarea dispozițiilor art. 2781 alin. 1 din Codul de procedură penală, Agenția Națională de Integritate are calitatea procesuală de persoană ale cărei interese legitime sunt vătămate, respectiv dreptul Agenției de a ataca soluțiile de netrimitere în judecată.

2. Examenul jurisprudențial

Prin recursul în interesul legii se arată că, în urma verificării jurisprudenței la nivel național, cu privire la stabilirea faptului dacă "Agenția Națională de Integritate are calitatea procesuală de persoană ale cărei interese legitime sunt vătămate, respectiv dreptul Agenției de a ataca soluțiile de netrimitere în judecată" a fost relevată o practică neunitară.

3. Soluțiile pronunțate de instanțele judecătorești

3.1. Într-o primă orientare a practicii, unele instanțe au apreciat că Agenția Națională de Integritate are calitate procesuală pentru a formula plângere, în conformitate cu dispozițiile art. 2781 din Codul de procedură penală, și au trecut la analiza cauzei pe fond.

Deși această soluție pare majoritară, cel puțin potrivit anexelor prezentate de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție în susținerea recursului (40 din cele 46 de anexe), s-a observat că doar în două dintre hotărârile prezentate a fost ridicată problema admisibilității plângerii formulate de Agenția Națională de Integritate împotriva soluției de neîncepere a urmăririi penale, însă aceasta fie nu a fost tratată în motivarea hotărârii (anexa nr. 4 - Sentința penală nr. 1.475 din 30 septembrie 2010 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Secția penală), fie a fost soluționată cu o motivare lapidară (care în esență face trimitere la dispozițiile art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului - anexa nr. 5 - Sentința penală nr. 1.206 din 25 iunie 2010 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Secția penală).

3.2. Într-o a doua orientare a practicii, alte instanțe au apreciat că plângerea Agenției Naționale de Integritate întemeiată pe dispozițiile art. 2781 din Codul de procedură penală este inadmisibilă (anexele nr. 41-46), întrucât această instituție nu justifică un interes legitim, în sensul alin. 1 al art. 2781 din Codul de procedură penală; împrejurarea că Agenția Națională de Integritate are competența de a sesiza Parchetul nu conferă însă acesteia și dreptul de a sesiza instanța în procedura plângerii împotriva actelor procurorului.

4. Opinia procurorului general

Soluția propusă de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este în sensul primei orientări a jurisprudenței, cu următoarele argumente:

a) potrivit dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, "scopul Agenției este asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, prin exercitarea de responsabilități în evaluarea declarațiilor de avere, a datelor și informațiilor privind averea, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităților și a conflictelor de interese potențiale în care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1, pe perioada îndeplinirii funcțiilor și demnităților publice (...)".

Acest scop ilustrează interesul legitim public al Agenției, conferit prin lege, de a formula sesizări, plângeri, acțiuni în instanță, pentru apărarea relațiilor sociale privind exercitarea integră a funcțiilor și demnităților publice, pentru prevenirea corupției instituționale;

b) având în vedere dispozițiile art. 2781 alin. 10 din Codul de procedură penală, potrivit cărora hotărârile pronunțate în această procedură sunt definitive, s-ar ajunge la situația în care soluțiile dispuse de procuror, după evaluarea informațiilor privind averile demnitarilor, să nu mai fie supuse niciodată controlului judecătoresc, ceea ce ar crea premisele unei suspiciuni permanente a opiniei publice sub aspectul credibilității lor.

5. Raportul asupra recursului în interesul legii

Proiectul de soluție propus prin raportul întocmit în cauză a vizat cea de-a doua soluție identificată de examenul jurisprudențial, în sensul că Agenția Națională de Integritate nu are calitate procesuală, în sensul dispozițiilor art. 2781 alin. 1 din Codul de procedură penală, de a ataca soluțiile de neurmărire penală sau de netrimitere în judecată dispuse de procuror, plângerile astfel formulate urmând a fi respinse ca inadmisibile, conform art. 2781 alin. 8 lit. a) teza a II-a din Codul de procedură penală.

S-a argumentat în esență că este adevărat că menirea Agenției Naționale de Integritate constă în asigurarea integrității în exercitarea demnității și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, însă interesul public pentru înființarea și funcționarea unei asemenea instituții nu este suficient pentru a justifica un demers al Agenției în fața judecătorului, în procedura instituită în art. 2781 din Codul de procedură penală, căci pe această cale s-ar depăși atribuțiile Agenției Naționale de Integritate, clar delimitate la "responsabilități în evaluarea declarațiilor de avere, a datelor și informațiilor privind averea, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităților și a conflictelor de interese potențiale în care să se poată afla persoanele prevăzute la art. 1, pe perioada îndeplinirii funcțiilor și demnităților publice" [a se vedea art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010].

6. Înalta Curte:

Din examinarea dispozițiilor Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative rezultă în esență că această instituție desfășoară o activitate de evaluare a averii, precum și a eventualelor conflicte de interese și incompatibilităților privitoare la anumite categorii de persoane care au, potrivit legii, obligația declarării averii și intereselor.

Atât activitatea de evaluare a declarației de avere, cât și aceea de apreciere a declarației de interese se concretizează în întocmirea unui raport de evaluare, care se comunică, între altele, organului de urmărire penală, atunci când inspectorul de integritate constată fie existența unor diferențe semnificative, în sensul legii, între modificările intervenite în averea persoanei în cauză și veniturile realizate de aceasta, fie existența unui conflict de interese sau a unei incompatibilități.

Deși legea specială folosește termenii de "comunicare" sau "transmitere" în legătură cu rapoartele de evaluare întocmite de către Agenția Națională de Integritate, în realitate aceste acțiuni nu pot avea decât semnificația unor sesizări ale organului de urmărire penală cu privire la săvârșirea unor presupuse infracțiuni de către persoanele verificate (falsul în declarații prevăzut de art. 292 din Codul penal sau conflictul de interese prevăzut de art. 2531 din Codul penal).

Ținând seama de modurile de sesizare prevăzute în art. 221 din Codul de procedură penală, este evident că în aceste situații nu putem fi decât în prezența unor denunțuri, în sensul art. 223 din Codul de procedură penală.

În aceste condiții, cu referire la titularii care, potrivit art. 2781 alin. 1 din Codul de procedură penală, pot ataca soluțiile de neurmărire penală sau netrimitere în judecată dispuse de procuror, se pune mai întâi o problemă de principiu, și anume aceea de a stabili în ce măsură denunțătorul se circumscrie noțiunii de "persoană vătămată" ori, după caz, de "persoană ale cărei interese legitime au fost vătămate", întrebuințate de legiuitor în acest text de lege.

Din această perspectivă, Înalta Curte apreciază că noțiunea de "denunțător" este incompatibilă cu aceea de "persoană vătămată", adică de persoană care, în calitate de subiect pasiv și titular al valorii sociale împotriva căreia s-a îndreptat presupusul act de conduită al făptuitorului, a suferit prin fapta penală reclamată o vătămare fizică, morală sau materială, întrucât în cazul acesteia vorbim despre o altă modalitate de sesizare a organelor judiciare (plângere, iar nu denunț).

Pentru a stabili dacă denunțătorul poate fi o "persoană ale cărei interese legitime sunt vătămate", trebuie delimitată noțiunea de "interese legitime", prin raportare la conduita denunțătorului, care acționează, fie pentru că legea îl obligă la un asemenea demers (de exemplu, în cazul infracțiunilor a căror nedenunțare sau nesesizare a organelor judiciare constituie ea însăși o infracțiune), fie pentru că spiritul etic sau civic îl determină la o asemenea acțiune.

În aceste cazuri nu se poate vorbi despre un interes legitim propriu, concret și actual pe care l-ar avea denunțătorul pentru a depăși demersul inițial, de încunoștințare a organelor de urmărire penală cu privire la presupusa săvârșire a unei infracțiuni, indiferent de cauza care l-a determinat în primă instanță să acționeze (o obligație legală sau propria conștiință).

Dacă legea recunoaște oricărei persoane dreptul de a sesiza organele de urmărire penală, atunci când apreciază că s-a comis o infracțiune, nu același lucru se poate afirma și în ceea ce privește posibilitatea de a contesta în justiție actul prin care procurorul a apreciat, cu referire la aspectele sesizate, că nu este cazul să se înceapă urmărirea penală sau, după caz, să dispună trimiterea în judecată a persoanei (persoanelor) cercetate.

Aceasta pentru că procedura instituită în art. 2781 din Codul de procedură penală are esențialmente un caracter privat, dedus din cerința unei vătămări suferite de persoana care se adresează justiției, în drepturile sau interesele sale legitime.

Or, încunoștințând organele judiciare cu privire la săvârșirea unei presupuse infracțiuni, denunțătorul acționează în virtutea unui interes public, ca reprezentant al societății, ajutând astfel aceste organe să cerceteze fapte prevăzute de legea penală despre care ele nu au avut cunoștință pe altă cale (plângere sau sesizare din oficiu).

Acest interes public este limitat însă la sesizarea organelor de urmărire penală și nu conferă denunțătorului dreptul de a supune cauza cenzurii instanței de judecată, atunci când nu s-a dispus începerea urmăririi penale sau trimiterea în judecată.

Invocarea noțiunii de "interes legitim public", consacrată în art. 2 alin. 1 lit. r) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu este pertinentă, întrucât pe de o parte Codul de procedură penală nu se completează cu dispozițiile acestei legi, iar pe de altă parte pentru că "interesul legitim public" poate fi invocat, ca justificare a unei calități procesuale active într-o acțiune în contencios administrativ, doar de organisme sociale interesate, definite de aceeași lege ca fiind "structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și alte asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative" [a se vedea art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004].

Particularizând aceste considerații la situația Agenției Naționale de Integritate, este real că menirea acesteia constă în asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, însă interesul public pentru înființarea și funcționarea unei asemenea instituții nu este suficient pentru a justifica un demers al Agenției în fața judecătorului, în procedura instituită în art. 2781 din Codul de procedură penală, întrucât pe această cale s-ar depăși atribuțiile Agenției Naționale de Integritate, clar delimitate la "responsabilități în evaluarea declarațiilor de avere, a datelor și informațiilor privind averea, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităților și a conflictelor de interese potențiale în care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1, pe perioada îndeplinirii funcțiilor și demnităților publice" [a se vedea art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010].

Prin urmare, atribuțiile Agenției se limitează la această evaluare, putându-se doar sesiza alte organe (fiscale, de urmărire penală sau comisia de cercetare a averilor ori, după caz, disciplinare), care vor decide în mod exclusiv, potrivit propriilor competențe, dacă au fost încălcate dispozițiile legii fiscale ori dacă sunt întrunite condițiile răspunderii penale sau disciplinare, după caz.

În concluzie, sesizând organele de urmărire penală, Agenția Națională de Integritate acționează ca un denunțător și nu este îndrituită, față de cele expuse anterior, la un demers în fața judecătorului, în procedura instituită de art. 2781 din Codul de procedură penală.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 4144 și al art. 4145 din Codul de procedură penală, modificat și completat prin Legea nr. 202/2010,

ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE

În numele legii

D E C I D E:

Admite recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și stabilește că, în aplicarea dispozițiilor art. 2781 alin. 1 din Codul de procedură penală, Agenția Națională de Integritate nu are calitatea procesuală de a ataca soluțiile de neurmărire penală sau de netrimitere în judecată dispuse de procuror, plângerile astfel formulate urmând a fi respinse, ca inadmisibile, conform art. 2781 alin. 8 lit. a) teza a II-a din Codul de procedură penală.

Obligatorie, potrivit art. 4145 alin. 4 din Codul de procedură penală.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 19 septembrie 2011.

VICEPREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE,

RODICA AIDA POPA

Magistrat-asistent,

Alina Gabriela Păun