Legality of government decree provisions regulating senior public official mobility and career management

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Prin încheierea din 8 aprilie 2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în Dosarul nr. 2710/54/2009 s-a dispus sesizarea Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, cu soluționare excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 30, art. 31, art. 33 și art. 37 din H.G. nr. 341/2007.

Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 646 din 7 decembrie 2011 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 30, art. 31, art. 33 și art. 37 din H.G. nr. 341/2007 formulată de reclamantul G.A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Prim Ministru al Guvernului României prin Secretariatul General al Guvernului în București, G.A., Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, Comisia Națională de Prognoză, a admis cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Administrației și Internelor în interesul pârâtului Guvernul României.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că reclamantul a invocat nelegalitatea dispozițiilor art. 30, art. 31, art. 33 și art. 37 din H.G. nr. 341/2007 privind intrarea în categoria înalților funcționari publici, managementul carierei și mobilitatea funcționarilor publici în raport de prevederile Legii nr.188/1999, modificată și completată, privind Statutul Funcționarilor Publici și a Legii nr. 24/2000 privind tehnica legislativă.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității invocată de Ministerul Administrației și Internelor ca și intervenient accesoriu în interesul Guvernului, instanța de fond a apreciat-o ca fiind neîntemeiată, reținând că art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu face nicio distincție între actul cu caracter individual și actul cu caracter normativ, singura cerință expresă a legii pentru admisibilitatea excepției de nelegalitate a unui act administrativ fiind cea privind caracterul unilateral al acestuia, astfel că excepția de nelegalitate a unor dispoziții a H.G. nr. 341/2007, act administrativ cu caracter normativ, este pe admisibilă.

Curtea de Apel a mai constatat că autorul excepției critică principiul mobilității în funcție a înalților funcționari publici susținând că prin redactarea confuză din art. 30 se permite autorității să dispună în mod discreționar.

Instanța de fond a mai reținut că mobilitatea se aplică, în mod limitativ în situațiile prevăzute de art. 30 din H.G. nr. 341/2007, raportat la prevederile art. 33 alin. (2) și (3) din același act normativ.

Astfel, conform art. 33 alin. (3), raportat la art. 30 lit. c) din H.G. nr. 341/2007 o asemenea mobilitate se realizează în situația în care este necesară coordonarea unor activități de către un înalt funcționar public, cu o anumită calificare, specializare și experiență.

Art. 30 lit. b) reglementează și o a doua situație ce impune mobilitatea, respectiv necesitatea coordonării unor situații complexe de natura celor care intră în atribuțiile înalților funcționari publici, caz excepțional ce nu este condiționat de vacantarea, fie și temporară a funcției publice.

Ca urmare, eficientizarea activității autorităților și instituțiilor publice se realizează uzând de calificarea, specializarea și experiența înalților funcționari publici în vederea coordonării unor activități complexe ori speciale, de o asemenea modalitate neputându-se dispune discreționar.

De altfel, limitarea mobilității înalților funcționari publici s-a arătat că este prevăzută expres și de art. 28 alin. (1) din H.G. nr. 341/2007 ce stabilește că mobilitatea poate fi dispusă numai în condițiile legii și în scopul și limitele prevăzute de H.G. nr. 341/2007, sub sancțiunea nulității măsurii.

S-a mai apreciat că potrivit dispozițiilor art. 29 din H.G. nr. 341/2007 și ale Legii nr. 188/1999 în aplicarea cărora dispozițiile H.G. nr. 341/2007 au fost emise, înalții funcționari publici trebuie să prezinte disponibilitate la numirile în funcțiile corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici, prin mobilitate.

Realizarea mobilității înalților funcționari publici, caz specific acestei categorii de modificare a raporturilor de serviciu, nu poate fi privit similar unei modificări a raporturilor de serviciu în cazul celorlalți funcționari publici ce nu fac parte din categoria înalților funcționari publici, astfel că instanța nu poate reține că dispozițiile art. 30, art. 31, art. 33 și art. 37 din H.G. nr. 341/2007 sunt nelegale în raport de Legea nr. 188/1999 R.

În ceea ce privește nelegalitatea dispozițiilor art. 30, art. 31, art. 33 și art. 37 din H.G. nr. 341/2007 în raport de Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, instanța o apreciază neîntemeiată.

Astfel, s-a constatat că nota de fundamentare a proiectului de act normativ a fost întocmită cu respectarea prevederilor H.G. nr. 1361/2006, iar la elaborarea actului normativ s-au avut în vedere prevederile Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.

Recursul

Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul G.A. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea cererii de recurs, în esență reclamantul a arătat următoarele:

- În vederea aplicării principiului mobilității, existența unui interes public determină luarea măsurii dar trebuie să rețină în același timp un echilibru rezonabil între interesul și sarcina impusă destinatarului actului.

Beneficiarii măsurii de mobilitate trebuie să prezinte disponibilitate la numire, necondiționându-se mobilitatea de acordul acestora dar oportunitatea modificării raporturilor de serviciu se apreciază de cel căruia îi revine competența legală de numire, în funcție de scopul și limitele prevăzute de lege conform art. 1 și art. 27 din H.G. nr. 341/2007.

- Consideră recurentul că art. 30 din H.G. nr. 341/2007 prin redactarea confuză permite autorității să dispună în mod discreționar, fapt ce contravine dispozițiilor Legii nr. 188/1999 referitor la caracterul imparțial obiectiv cât și transparența actului decizional cât și prevederile Legii nr. 24/2000.

S-a arătat că nu au fost respectate prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și al art. 7 din H.G. nr. 555/2001, adică actul normativ nu a fost precedat de o notă de fundamentare, reală efectivă, nu a existat avizul Ministerului Justiției conform art. 8 alin. (6) din H.G. nr. 50/2005 și nu a respectat limitele prevăzute de lege și scopul în vederea căruia a fost emis.

- A mai arătat, de asemenea recurentul că art. 37 alin. (1) din H.G. nr. 341/2007 conține o normă potestativă care permite, nu impune stabilirea unor condiții sau proceduri specifice de către conducătorul autorității publice - fapt ce permite abuzul de drept al autorității și că era obligatoriu să fie emis un aviz de oportunitate.

În drept, cererea de recurs se întemeiază pe dispozițiile art. 4, 10, 28 din Legea nr. 554/2004, art. 4 din Legea nr. 24/2000, art. 93 din Legea nr. 188, art. 1, 27, 30 din H.G. nr. 341/2007, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 50/2005.

Procedura în fața instanței de recurs

Intimatul Guvernul României a formulat întâmpinare la cererea de recurs și a solicitat respingerea acesteia ca nefondată și menținerea sentinței de fond ca legală și temeinică.

Intimatul Ministerul Administrației și Internelor - a formulat întâmpinare și a invocat excepția nemotivării recursului precum și indicarea greșită a temeiului de drept în baza căruia s-a formulat cererea de recurs.

Pe fondul excepției de nelegalitate, se arată că aceasta a fost soluționată corect de instanța de fond prin respingerea acesteia, solicitându-se respingerea recursului ca neîntemeiat.

Referitor la excepția nemotivării cererii de recurs și a indicării în mod greșit a temeiului juridic al acesteia, se reține că aceasta este nefondată, motivele invocate putând fi încadrate într-unul din motivele prevăzute de art. 304 C. proc. civ., așa cum prevede art. 306 alin. (3) C. proc. civ.

Considerentele și soluția instanței de recurs

Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele incidente și în conformitate cu art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondată.

Obiectul excepției de nelegalitate îl constituie dispozițiile art. 30, 31, 33 și art. 37 din H.G. nr. 341/2007 - privind intrarea în categoria înalților funcționari publici, managementul carierei și mobilitatea înalților funcționari publici.

Art. 30, 31, 33, 37 - din H.G. nr. 341/2007 - prevăd:

Art. 30 „Mobilitatea pentru eficientizarea activității autorităților și instituțiilor publice se dispune în una dintre următoarele situații:

a) atunci când există o funcție publică corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici vacantă sau temporar vacantă;

b) în cazuri excepționale, care necesită coordonarea unor situații complexe de natura celor care intră în atribuțiile înalților funcționari publici;

c) atunci când este necesară coordonarea unor activități de către un înalt funcționar public cu o anumită calificare, specializare și experiență.

Art. 31 - Mobilitatea în interes public se dispune în una dintre următoarele situații:

a) pentru realizarea unui interes care vizează satisfacerea nevoilor comunitare sau realizarea competenței autorităților și instituțiilor publice;

b) atunci când este necesară coordonarea la nivel central, regional, teritorial sau local a unor proiecte, programe sau activități.

Art. 33 - (1) Mobilitatea pentru eficientizarea activității autorităților și instituțiilor publice se dispune:

a) prin hotărâre a Guvernului, pentru funcțiile publice de secretar general al Guvernului și secretar general adjunct al Guvernului;

b) prin decizie a primului-ministru, la solicitarea motivată a conducătorului autorității sau instituției publice în al cărei stat de funcții se regăsește funcția publică respectivă, pentru funcțiile publice de secretar general și secretar general adjunct;

c) prin hotărâre a Guvernului, la solicitarea motivată a Ministrului internelor și reformei administrative, pentru funcțiile publice de prefect și subprefect;

d) prin decizie a primului-ministru, pentru funcțiile publice de inspector guvernamental.

(2) Situația prevăzută la art. 30 lit. b) se aplică numai inspectorilor guvernamentali.

(3) Pentru situația prevăzută la art. 30 lit. c) este necesară existența unei funcții publice corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici, vacantă sau temporar vacantă.

Art. 37 - (1) Pentru ocuparea funcțiilor publice de secretar general al Guvernului, secretar general adjunct al Guvernului, secretar general și secretar general adjunct din ministere sau din cadrul altor organe de specialitate ale administrației publice centrale, pot fi stabilite condiții specifice sau proceduri specifice.

(2) Condițiile specifice și după caz, procedurile specifice pentru ocuparea funcțiilor publice prevăzute la alin. (1) se propun de către conducătorul autorității sau instituției publice în al cărei stat de funcții se regăsește funcția publică respectivă și se comunică Agenției în condițiile prevăzute la art. 6 alin. (2), cu excepția condițiilor specifice și după caz, procedurilor specifice pentru funcțiile publice de secretar general al Guvernului și secretar general adjunct al Guvernului”.

- Înalta Curte apreciază că prevederile art. 30 și 31 din H.G. nr. 341/2007 exemplifică situațiile în care poate interveni mobilitatea pentru eficientizarea activității sau instituțiilor publice și cea în interes public. Nu rezultă, așa cum susține recurentul, o redactare confuză a dispozițiilor, care să permită autorității să dispună în mod discreționar.

Mobilitatea înalților funcționari publici este definită de art. 2 alin. (3) din H.G. nr. 341/2007 - modificat și completat fiind în acord cu prevederile art. 87 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 - privind statutul funcționarilor publici și care se referă la mobilitatea în cadrul corpului funcționarilor publici.

- În ceea ce privește prevederile art. 33 din H.G. nr. 341/2007 prin care se arată în concret modalitatea prin care se poate dispune mobilitatea pentru eficientizarea activității autorităților și instituțiilor publice, cine are competența de a dispune cu privire la mobilitatea înalților funcționari publici, prin ce acte administrative se realizează; aceste dispoziții sunt corelate cu dispozițiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.

- De asemenea se reține că prevederile art. 37 din H.G. nr. 341/2007 sunt în fapt reluări ale dispozițiilor art. 16 alin. (3) din Legea nr. 188/1989 vizând stabilirea de condiții specifice, pentru ocuparea funcțiilor arătate.

Este adevărat că sintagma „se pot stabili condiții specifice sau proceduri specifice, în condițiile legii” - nu este interpretată în sensul obligativității acestor proceduri sau condiții. Însă, formularea „în condițiile legii” conferă autorităților și instituțiilor publice prin persoanele competente în acest sens, capacitatea de a-și manifesta puterea discreționară în luarea deciziilor lor cât și exprimarea oportunității, ca măsură a legalității, de a alege dintre soluțiile posibile pe cea care să corespundă cel mai bine interesului public ocrotit.

- Recurentul-reclamant a invocat nelegalitatea dispozițiilor art. 30, 31, 33, 37 din H.G. nr. 341/2007 în raport de prevederile Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici și ale Legii nr. 24/2000 privind tehnica legislativă.

Așa cum s-a arătat mai sus, dispozițiile criticate de recurentul-reclamant sunt în concordanță cu Legea nr. 188/1999 în baza căreia au fost emise și în scopul asigurării cadrului normativ necesar organizării modalităților de ocupare a funcțiilor publice corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici și gestionării carierei categoriei înalților funcționari publici.

Faptul că în mod teoretic este posibilă emiterea unor acte administrative cu aplicarea greșită sau arbitrară a prevederilor criticate și care fac obiectul excepției de neegalitate, invocate în conformitate cu prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu echivalează cu nelegalitatea acestor dispoziții, fiind vorba doar de o aplicare greșită a prevederilor legale.

- Referitor la nerespectarea normelor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 se reține că această hotărâre de guvern a fost emisă cu avizul Consiliului Legislativ, cu avizul de oportunitate emis de către autoritatea publică interesată în aplicarea actului normativ, (Agenția Națională a Funcționarilor Publici, Ministerul Internelor și Reformei Administrative, Ministerul Economiei Naționale) precum și avizul de legalitate al Ministerului de Justiție, în conformitate cu prevederile H.G. nr. 50/2005 în vigoare la acea dată.

De asemenea, se reține că în conformitate cu prevederile Legii nr. 202/1999 privind organizarea M. Of. al României, în vigoare la data publicării actului normativ, în M. Of. a fost publicat actul normativ nu și nota de fundamentare. Aceasta din urmă a fost postată pe site-ul instituției pentru a fi adus la cunoștința publicului și pentru a se asigura transparența decizională în administrația publică - în conformitate cu prevederile Legii nr. 52/2003.

Temeiul legal al soluției adoptate

Având în vedere, cele reținute mai sus, constatând că sentința de fond este legală și temeinică și că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea acesteia în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., se va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de G.A. împotriva sentinței civile nr. 646 din 7 decembrie 2011 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 mai 2012.