Jurisdictional conflict over audit authority challenges: unconstitutionality of regulatory provisions overriding statutory competence of specialized administrative courts.

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Bacău, reclamanta Comuna Ceahlău, județul Neamț, prin Primarul Comunei Ceahlău, a contestat măsurile dispuse ce Curtea de Conturi a României prin încheierea nr. VI.319 din 27 iulie 2011.

Prin cererea depusă la 14 octombrie 2011 reclamanta a precizat cadrul procesual, respectiv obiectul cererii de chemare în judecată, contestație atât împotriva măsurilor dispuse prin încheierea nr. VI.319 din 27 iulie 2011 a Curții de Conturi a României, cât și a deciziei nr. 5/2011, precum și pârâții în cauză - Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a județului Neamț.

La termenul din 20 octombrie 2011 reclamanta a formulat excepția de nelegalitate a dispozițiilor pct. 228 și pct. 229 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități aprobat de Curtea de Conturi a României prin Hotărârea nr. 130/2010.

Prin încheierea din 24 noiembrie 2011 Curtea de Apel Bacău a constatat că invocarea excepției de nelegalitate este lipsită de interes, având în vedere că instanța este ținută de a-și verifica competența în raport de dispozițiile Legii contenciosului administrativ și ale Codului de procedură civilă.

Astfel instanța a reținut că potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 3 pct. 1 C. proc. civ., competența materială revine Curții de Apel Bacău având în vedere că, potrivit pct. 227 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi aprobat prin H.G. nr. 130/2010 - text ale cărei dispoziții nu au fost invocate ca fiind nelegale pe cale excepției -, ceea ce constituie obiect al contestării la instanța de contencios administrativ este încheierea Comisiei de soluționare a contestației din cadrul Curții de Conturi, aceasta din urmă fiind o autoritate publică centrală.

La termenul din 8 decembrie 2011 reclamanta a invocat, de altfel a reformulat și completat, excepția de nelegalitate a pct. 227 și pct. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități aprobat de Curtea de Conturi a României prin Hotărârea nr. 130/2010.

2. Hotărârea Curții de Apel

Prin sentința nr. 1 din 12 ianuarie 2012 a Curții de Apel Bacău au fost admise excepțiile de nelegalitate și de necompetență invocate de reclamanta comuna Ceahlău, jud. Neamț, prin primar, în cadrul acțiunii formulate de reclamanta Comuna Ceahlău, jud. Neamț, prin Primarul Comunei Ceahlău în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Neamț.

Instanța a constatat nelegalitatea dispozițiilor pct. 227 și 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat de Curtea de Conturi a României prin Hotărârea nr. 130/2010.

Instanța a declinat competența de soluționare a acțiunii privind contestația împotriva încheierii nr. VI.319 din 27 iulie 2011 a Curții de Conturi a României, cât și a deciziei nr. 5/201 în favoarea Tribunalului Neamț - secția a II-a civilă și de contencios administrativ.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că potrivit art. 11 alin. (2) și art. 33 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, activitatea de valorificare a rapoartelor de audit și valorificarea actelor rezultate din activitățile specifice Curții de Conturi se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curții de Conturi. În acest temei, Curtea de Conturi a aprobat, prin Hotărârea nr. 130/2010, Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități.

Astfel a reținut instanța că pârâții au susținut că acest regulament este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, iar art. 4 din Legea nr. 554/2004 se referă exclusiv la actul administrativ unilateral cu caracter individual. Insă, apărarea formulată de pârâtă sub acest aspect a fost respinsă de instanța de fond, având în vedere necesitatea respectării principiilor coerenței legislative și a celui potrivit căruia legea trebuie interpretată în sensul producerii de efecte juridice.

În privința legalității dispozițiilor pct. 227 și 228 din Regulament, instanța a constatat că la pct. 227 se prevede că „împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, prevăzută la pct. 213, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire a încheierii, în condițiile legii contenciosului administrativ", iar la pct. 228 se prevede că „Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ."

Competența instanței de contencios administrativ este reglementată prin Codul de procedură civilă (art. 3) și Legea nr. 554/2004 (art. 10).

Instanța a constatat că dispozițiile pct. 228 și 229 sunt reglementate cu încălcarea art. 126 alin. (2) și art. 140 alin. (1) teza a Ii-a din Constituția României. Astfel, potrivit primului text „competența instanțelor de judecată și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege", iar potrivit celui de-al doilea, „În condițiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate.'"

Atât prin Legea nr. 554/2004, cât și prin Codul de procedură civilă, competența este stabilită în raport de nivelul ierarhic al autorității care emite actul supus cenzurii instanței de contencios administrativ.

Instanța de primă jurisdicție a reținut că întotdeauna competența se impune a fi stabilită în raport de actul administrativ care produce efecte juridice și împotriva căruia persoana vătămată formulează, mai întâi, plângere prealabilă, în forma generală prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, iar apoi acțiunea în contencios administrativ.

Prin pct. 227 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 s-a prevăzut expres că acțiunea în contencios administrativ este îndreptată împotriva încheierii prin care Curtea de Conturi soluționează contestația împotriva măsurilor dispuse de camerele județene, prin deciziile pe care acestea le emit conform prevederilor pct. 174.

S-a apreciat că o astfel de reglementare excede dispozițiilor art. ll alin. (3) din Legea nr. 94/1992, care limitează posibilitatea de reglementare a organizării și desfășurării activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități și contravine dispozițiilor art. 73 alin. (3) lit. k), art. 126 alin. (2) și art. 140 alin. (1) teza a Ii-a din Constituție.

Înlăturarea, pe calea constatării excepției de nelegalitate, a dispozițiilor din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 repune dispozițiile cuprinse în legile organice - art. 3 C. proc. civ. și art. 10 din Legea nr. 554/2004 - în poziția garantată constituțional.

În temeiul acestor dispoziții, ținând seama de faptul că actul administrativ care produce, în mod nemijlocit, efecte juridice este decizia nr. 5/2011 a Camerei de Conturi a județului Neamț, instanța a stabilit că, în temeiul art. 159 pct. 2 și 1591 alin. (2) C. proc. civ., în cauza dedusă judecății competența de soluționare a cauzei aparține Tribunalului Neamț.

3. Recursul declarat de Curtea de Conturi a României.

Curtea de Conturi a arătat că este o autoritate publică centrală, fiind instituția supremă de audit, cu personalitate juridică, care își desfășoară activitatea în mod autonom, în conformitate cu dispozițiile constituționale și prevederile Legii nr. 94/1992.

A precizat recurenta că în teritoriu funcțiile ce îi revin sunt exercitate prin camerele de conturi județene și a municipiului București, structuri teritoriale fără personalitate juridică, care nu pot fi asimilate autorităților publice locale ori structurilor deconcentrate la nivel județean.

În motivarea cererii de recurs Curtea de Conturi a arătat că „Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități" este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și nu poate face obiectul excepției de nelegalitate, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, apreciind că excepția invocată este inadmisibilă și în mod greșit instanța de fond a respins excepția inadmisibilității invocată în cauză.

Se arată că acest caracter normativ reiese din dispozițiile intrinseci ale Regulamentului, deoarece are o aplicabilitate generală și pentru un număr nedeterminat de persoane juridice de drept public.

Regulamentul este adoptat în vederea organizării executării legii și se asigură aducerea la cunoștința publicului prin publicare în M. Of., ceea ce întărește caracterul normativ al acestuia.

Se mai arată că după 01 ianuarie 2011, data intrării în vigoare a Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130 din 4 noiembrie 2010, competența de soluționare a sesizărilor formulate de conducerea entităților verificate împotriva încheierilor emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul reclamantei, conform art. 228 din acest act normativ.

Recurenta a precizat că adoptarea noului regulament s-a întemeiat pe modificările constituționale intervenite prin Legea de revizuire a Constituției României nr. 429/2003, publicată în M. Of. al României, partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003, în sensul că jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite, iar Curtea de Conturi nu mai exercită atribuții jurisdicționale. în vederea punerii în aplicare a acestor noi realități a fost adoptată Legea nr. 217/2008 pentru modificarea și completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, care reglementează noile atribuții, organizarea și funcționarea acestei instituții.

Recurenta a arătat că prin Regulament nu se stabilește o nouă competență materială în afara cadrului legal instituit de art. 10 din Legea nr. 554/2004, ci competența materială de soluționare a litigiilor izvorâre din activitatea Curții de Conturi a fost determinată prin raportare la faptul că recurenta este o autoritate publică centrală cu personalitate juridică.

II. Decizia instanței de recurs

Înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză va respinge recursul ca nefondat pentru considerentele ce urmează:

Având în vedere că actele normative pot fi atacate oricând pe calea acțiunii directe, cu atât mai mult acestea pot fi atacate pe calea excepției de nelegalitate, acest lucru rezultând și din economia prevederilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care se referă la acte administrative unilaterale, fără a se distinge în privința acestora, individuale și normative.

În acest sens este și practica constantă a înaltei Curți de Casație și Justiție, motiv pentru care excepția de inadmisibilitate invocată în cauză nu poate fi reținută de Înalta Curte.

Dispozițiile pct. 228 și pct. 229 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și modificarea actelor rezultate din aceste activități aprobat prin Hotărârea nr. 130 din 4 noiembrie 2010 publicat în M.O. la data de 13 decembrie 2010, prevăd: Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul unității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ. Cauzele aflate pe rolul instanțelor la data publicării prezentului Regulament în M. Of. al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil în momentul sesizării instanței.

Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a făcut aplicarea dispozițiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004, art. 126 alin. (2) și art. 140 alin. (1) teza a Ii-a din Constituția României.

„Regulamentul" a fost adoptat în vederea organizării executării Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, în conformitate cu prevederile art. ll alin. (2) și art. 33 alin. (1) din lege.

Înalta Curte constată că prevederile pct. 228, 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu pot înfrânge dispozițiile Legii nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ și la care însuși Regulamentul face trimitere.

Referindu-se la competența instanțelor de contencios administrativ, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, de până la 5 miliarde lei, se soluționează, în fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluționează, în fond, de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.

Văzând faptul că dispozițiile pct. 228 și pct. 229 sunt contrare celor prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum și faptul că Regulamentul reprezentând un act administrativ normativ emis în executarea Legii nr. 94/1992, având o forță juridică inferioară legii, înalta Curte va menține soluția instanței de fond ca legală și temeinică.

Pentru aceste motive, criticile formulate de recurentă nu pot fi primite de instanța de control judiciar și nefiind incidente în cauză motive de casare sau modificare a sentinței instanței de fond, în temeiul art. 312 C. proc. civ., înalta Curte va respinge recursul formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinței nr. 1 din 12 ianuarie 2012 a Curții de Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 27 aprilie 2012.