Illegality of government decree establishing pension recalculation methodology: substantive legislative challenge inapplicable to technical procedural norms

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința nr. 2231 din 22 noiembrie 2010, Tribunalul Dâmbovița a disjuns capătul de cerere privind excepția de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010 invocată de reclamantul T.I. în contradictoriu cu pârâții Casa Județeană de Pensii Dâmbovița, Guvernul României, a dispus trimiterea cauzei spre soluționare la Curtea de Apel Ploiești, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, suspendând judecarea acțiunii principale, având ca obiect anulare decizie stabilire pensie, până la soluționarea excepției de nelegalitate.

În motivarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010, reclamantul T.I. a arătat că actul normativ contravine prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituția României, art. 1 din Protocolul nr. 1 la C.E.D.O., art. 14 din Convenția pentru interzicerea discriminării.

Reclamantul a arătat că H.G. nr. 737/2010 a fost emisă cu nerespectarea de către Guvern a procedurii de transparență decizională, că încalcă principiul neretroactivității legii și aduce atingere drepturilor câștigate anterior.

H.G. nr. 737/2010 încalcă principiul nediscriminării, întrucât nu se aplică întregii populații, deși conține sintagma siguranță și securitate națională și de asemenea nesocotește și noțiunea de speranță legitimă, noțiune reținută în numeroase soluții de speță ale C.E.D.O. și ale Curții de Justiție Europene.

H.G. nr. 737/2010 a încălcat și imperativul caracterului rezonabil și proporțional al diminuării drepturilor patrimoniale, în jurisprudența C.E.D.O. recunoscându-se posibilitate de diminuare a pensiei stabilite pentru anumite profesii decât în cazuri excepționale și cu respectarea principiului proporționalității, ceea ce înseamnă că măsura trebuie să fie justificată de scopul legitim urmărit. Reclamantul nu neagă dificultățile bugetare ale României, însă există obligația instituțiilor publice de a menține un just echilibru între interesul general și obiectivele protecției drepturilor fundamentale ale persoanei, iar acest echilibru nu trebuie obținut prin diminuarea drepturilor patrimoniale, prin obligarea la o sarcină excesivă și disproporționată.

Prin completarea motivelor excepției de nelegalitate, reclamantul T.I. a detaliat motivele expuse inițial, subliniind și faptul că în mod fals legiuitorul a invocat prevederile constituționale pentru eliminarea pensiilor de serviciu, nefiind respectate dispozițiile art. 47 alin. (1) și art. 135 alin. (2) lit. f).

La data de 15 martie 2011 pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, în cuprinsul căreia, în principal, a invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010, iar pe fond a arătat că nu sunt întemeiate motivele de nelegalitate invocate de către reclamant, neputându-se reține nerespectarea textelor de lege menționate în motivare.

La aceeași dată, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, invocând aceeași excepție de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010.

Excepția inadmisibilității a fost respinsă în ședința publică din data de 03 mai 2011, potrivit considerentelor menționate în practicaua prezentei sentințe.

Prin sentința civilă nr. 137 din 03 mai 2011, Curtea de Apel Ploiești, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010 invocată de reclamant constatând nelegalitatea acestei hotărâri.

Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut că pierderea ireversibilă a pensiei de serviciu echivalează cu o veritabilă expropriere aducând atingere art. 1 parag. (2) din Protocolul nr. 1 la Convenție și dispozițiile art. 20 alin. (1) din Constituție.

De asemenea, se arată în considerentele sentinței atacate, că tratatele privind drepturile omului, ratificate de România, au o poziție specifică în ansamblul surselor normative interne, ele fiind superioare legilor interne, consecința fiind că, în caz de contradicție cu aceste legi, prevalează tratatul internațional. Or, reține prima instanță, deși Convenția nu garantează un anumit cuantum al pensiei, dacă acest cuantum este micșorat semnificativ de autoritățile statului, prin măsuri legislative, atunci se aduce atingere însăși substanței dreptului protejat de Convenție.

În opinia primei instanțe, H.G. nr. 737/2010 încalcă imperativul caracterului temporar, rezonabil, previzibil și proporțional al limitării dreptului, prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituție, din conținutul actului normativ atacat nerezultând că acordarea noului cuantum mai scăzut al pensiei, stabilit prin recalculare, s-ar limita la o anume perioadă de timp.

De asemenea, se arată în considerentele sentinței atacate, H.G. nr. 737/2010 încalcă principiul ierarhiei normelor juridice și contravine principiului constituțional al separației și echilibrului puterilor în stat, prevăzut de art. 3 alin. (4) din Constituția României și de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, republicată.

Împotriva acestei sentințe considerată nelegală și netemeinică au declarat recurs pârâții Guvernul României și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale.

Recurentul Guvernul României a susținut că în mod eronat instanța de fond a reținut faptul că H.G. nr. 737/2010 contravine principiului neretroactivității legii civile și principiului drepturilor câștigate conform art. 15 alin. (2) din Constituție cât și Jurisprudenței C.E.D.O.

Astfel, susține recurentul, măsura recalculării pensiilor își produce efecte de la data intrării în vigoare a legii, fără a afecta pensiile deja încasate și, prin urmare, nu se încalcă principiul neretroactivității. Totodată, dreptul la pensie este dreptul garantat de Constituție, iar nu cuantumul acestuia, legiuitorul fiind în drept să modifice, ori de câte ori apare această necesitate, condițiile și criteriile de acordare a pensiilor, modul de calcul și cuantumul acestora.

Recurentul a mai susținut că asupra obiectului de neconstituționalitate a Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 873/2010 a stabilit că dispozițiile privind recalcularea pensiilor de serviciu prevăzute la art. 1 din lege sunt constituționale, excepție făcând pensiile de serviciu ale judecătorilor, procurorilor, magistraților asistenți de la Curtea Constituțională.

La rândul său, recurentul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a susținut că a avut calitatea de inițiator al H.G. nr. 737/2020 și că actul normativ în cauză a fost adoptat cu respectarea prevederilor legale în temeiul art. 108 din Constituția României și al art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurenți, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursurile sunt fondate, urmând a fi admise, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Astfel, potrivit prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, „În termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, se elaborează metodologia de recalculare a pensiilor prevăzute la art. 1, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului”.

În temeiul acestor prevederi legale, precum și al dispozițiilor art. 108 din Constituția României, Guvernul României a adoptat H.G. nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.

Așa cum o arată și titlul actului administrativ normativ contestat, prin conținutul acestuia se reglementează „metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor”, constituind normele procedurale efective de punere în executare a dispozițiilor legale în temeiul cărora a fost emis actul administrativ în discuție.

H.G. nr. 737/2010 nu conține, așadar, principii sau norme de drept substanțial referitoare la pensii, acestea fiind reglementate de Legile nr. 19/2000 și nr. 119/2010, dispozițiile acestui din urmă act normativ constituind și temeiul legal al emiterii actului administrativ contestat.

Aceasta rezultă din însuși conținutul actului administrativ contestat, raportat la prevederile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010, care definesc în mod explicit rolul și sfera de reglementare a actului emis în temeiul și aplicarea acestei legi, respectiv acela de a se constitui într-o sumă de procedee tehnice, practice, pe baza cărora să se realizeze operațiunea de transformare a pensiilor de serviciu în pensii în înțelesul Legii nr. 19/2000; H.G. nr. 737/2010 îndeplinește, deci, o simplă funcție metodologică (tehnică), iar nu un rol creator sau modificator de drepturi, de natura celor invocate de intimata-reclamantă, care prin criticile aduse vizează, în realitate, Legea nr. 119/2010, criticile neputând fi, însă, transpuse în procedura de control a legalității actului administrativ contestat.

Rolul H.G. nr. 737/2010, precum și sfera de aplicare a acesteia, se rezumă la stabilirea instrumentelor de ordin procedural, practic, care să permită aplicarea dispozițiilor actului legislativ cu forță juridică superioară, care este Legea nr. 119/2010, pentru a cărei executare a fost emis actul administrativ contestat și ale cărei dispoziții nu le încalcă.

Or, prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională a statuat că dispozițiile Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor sunt constituționale, instanța constituțională analizând legea respectivă inclusiv din perspectiva prevederilor și principiilor constituționale și comunitare invocate în speța de față, după cum urmează: art. 1 alin. (5) referitor la respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 15 alin. (2) referitor la neretroactivitatea legii civile, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi a cetățenilor, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 47 referitor la nivelul de trai și dreptul la pensie, art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți și art. 135 alin. (2) lit. f) privind obligația statului de a asigura crearea condițiilor necesare pentru creșterea calității vieții, precum și prevederile art. 20 din Constituție prin raportare la următoarele acte internaționale: Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, și anume art. 1 referitor la proprietate; Declarația Universală a Drepturilor Omului, și anume art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă și la protecție socială și art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, și anume art. 1 privind demnitatea umană, art. 17 alin. (1) privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în vârstă, art. 34 alin. (1) privind securitatea socială și asistența socială și art. 52 alin. (1) privind întinderea și interpretarea drepturilor și principiilor.

Față de cele prezentate se va reține că, prin criticile de nelegalitate formulate, reclamantul își manifestă nemulțumirea, în realitate, față de dispozițiile de ordin substanțial cuprinse în Legea nr. 119/2010, ce constituie temeiul emiterii de către Guvern a actului administrativ contestat, iar nu față de normele pur tehnice, de aplicare a legii, conținute de acest din urmă act.

Așa fiind, constatându-se că actul administrativ contestat nu încalcă prevederile legale pentru a căror executare a fost emis și că în mod greșit, cu o motivare generală, întemeiată pe argumente disparate, a apreciat prima instanță că este întemeiată excepția de nelegalitate a H.G.. nr. 737/2010, recursurile vor fi admise, iar hotărârea atacată va fi modificată, în sensul respingerii excepției, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și de Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 137 din 03 mai 2011 a Curții de Apel Ploiești, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată în sensul că respinge ca nefondată excepția de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 4 octombrie 2011.