Suspendability of public-service reorganization decree based on apparent illegality and imminent financial harm under provisional protective measures

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1. Obiectul acțiunii

Reclamantul T.A. a chemat în judecată Inspecția Muncii, solicitând instanței ca, în contradictoriu cu pârâta, să dispună suspendarea executării Deciziei nr. 704 din 24 decembrie 2009, emisă de pârâtă, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii de fond.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că prin Decizia nr. 163 din 31 octombrie 2001, a fost numit în funcția publică de conducere de șef-serviciu în cadrul Direcției Legislație Contencios, iar la data de 4 ianuarie 2010 i s-a comunicat decizia sus-menționată, prin care era numit, începând cu data de 24 decembrie 2009, în funcția publică de Șef Birou la Biroul Contencios din cadrul Serviciului Legislație, cu indicarea art. 100 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999, privind statutul funcționarilor publici.

Prin întâmpinarea formulată, pârâta Inspecția Muncii a arătat că Decizia nr. 704 din 24 decembrie 2009 a fost emisă ca urmare a reorganizării instituției, în temeiul Legii nr. 329/2009, cu avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici nr. 466777 din 22 februarie 2010, în baza Ordinului nr. 116 din 4 februarie 2010. Referitor la paguba suferită de reclamant, s-a reținut că susținerile acestuia sunt neîntemeiate deoarece diferența dintre salariul de bază între cele două funcții este de circa 100 RON, iar în perioada 1 ianuarie - 31 martie 2010 veniturile reclamantului au fost în medie de 2.912 RON.

2. Hotărârea primei instanțe

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr. 1708 din 14 aprilie 2010, a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamant.

Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut că la o sumară verificare a deciziei emise de către pârâtă se constată că reclamantul nu relevă o îndoială serioasă în privința legalității deciziei, în condițiile în care argumentele sale aduse în sprijinul dovedirii acestei condiții sunt argumente de fond.

Instanța a reținut că nici condiția pagubei iminente nu este îndeplinită, întrucât lipsirea reclamantului de o parte nesemnificativă a veniturilor lunare, prin trecerea sa pe o funcție de conducere retribuită la un nivel inferior, nu reprezintă o pagubă iminentă, în sensul legii.

3. Recursul exercitat de reclamant

Împotriva acestei sentințe, considerată nelegală și netemeinică, a declarat recurs reclamantul T.A., formulând critici pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 7, 9 și art. 3041 C. proc. civ.

Astfel, recurentul-reclamant a arătat că, în motivarea sentinței, instanța nu a făcut decât să prezinte o serie de considerații teoretice, fără a verifica situația de fapt și de drept dedusă judecății cu privire la întrunirea condițiilor enunțate în art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În speță, condiția cazului bine justificat este îndeplinită, prin nerespectarea de către pârâtă a procedurii prevăzute distinct în art. 100 și 99 din Legea nr. 188/1999, iar paguba iminentă constă în diminuarea cu 30% a drepturilor salariale ca urmare a înlăturării abuzive din funcția publică de șef serviciu, situație care l-a pus în imposibilitatea de a achita creditele bancare contractate.

Recurentul-reclamant a mai arătat că instanța de fond avea obligația să analizeze prevederile legale și normele din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și din dreptul Uniunii Europene, cu incidență în cazul modificării raportului de serviciu al funcționarului public, ținând seama de principiul subsidiarității al garantării drepturilor consacrate în Convenție și de necesitatea înlăturării eventualelor consecințe determinate de încălcări din partea statului.

În sprijinul susținerilor sale, a mai invocat Recomandarea R 89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei și art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, care consacră dreptul la buna administrare.

4. Apărările intimatei și procedura derulată în recurs

Prin întâmpinarea depusă la dosar, Inspecția Muncii a expus în detaliu motivele avute în vedere la emiterea deciziei contestate și a arătat, pe de o parte, că reorganizarea aparatului central al instituției nu este afectată de indicii de nelegalitate care să fundamenteze un caz bine justificat, iar, pe de altă parte, că diferența dintre salariul de șef de serviciu și cel de șef de birou nu este atât de semnificativă încât să creeze o pagubă iminentă, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

A fost anexată copia Sentinței nr. 3508 din 21 septembrie 2010, prin care Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acțiunea în anularea Deciziei nr. 704 din 24 decembrie 2009.

În temeiul art. 305 C. proc. civ., în recurs a fost administrată proba cu înscrisuri, în cadrul căreia recurentul-reclamant a depus la dosar fișele fiscale pe anii 2009 și 2010, trei contracte de credit bancar și graficele de rambursare aferente, nota Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale nr. 1743 din 25 ianuarie 2011, de aprobare a listei cu valorile medii ale stimulentelor pentru Inspecția Muncii, Decizia Inspecției Muncii nr. 171 din 31 ianuarie 2011, privind stabilirea salariului de bază brut și înscrisuri privind conținutul atribuțiilor de serviciu.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurentul-reclamant și a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

1. Argumente de fapt și de drept relevante

Actul administrativ a cărui suspendare de executare a solicitat-o reclamantul, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, este Decizia nr. 704 din 24 decembrie 2009 a Inspecției Muncii, prin care a fost numit în funcția publică de conducere de șef birou la Biroul Contencios din cadrul Serviciului Legislație cu un salariu de bază de 2.051 RON, o indemnizație de conducere de 15% și un spor de vechime în muncă de 25%, ca urmare a reorganizării aparatului propriu al Inspecției Muncii, în conformitate cu art. 100 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu Ordinul nr. 1819 din 17 decembrie 2009 și Decizia nr. 688 din 22 decembrie 2009.

Anterior, recurentul-reclamant îndeplinise funcția de șef serviciu în cadrul Direcției Legislației Contencios, în care fusese numit prin Decizia nr. 163 din 31 octombrie 2001.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, reținute în considerentele sentinței atacate, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiției existenței unui caz bine justificat și a iminenței unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiții, soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a fundamentat aceasta sunt la adăpost de orice critică, pentru că s-a apreciat corect că motivele de nelegalitate circumscrise de recurentul-reclamant cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăși limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Ideea inexistenței unor indicii de nelegalitate a fost, de altfel, întărită și prin soluția pronunțată în primă instanță cu privire la acțiunea în anularea actului administrativ, respinsă ca neîntemeiată prin Sentința nr. 3508 din 21 septembrie 2010. Deși, nefiind irevocabilă, această sentință are numai o putere de lucru judecat relativă, constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Pentru că art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune îndeplinirea cumulativă a celor două condiții, inexistența cazului bine justificat face inutilă examinarea criticilor referitoare la abordarea condiției pagubei iminente în sentința atacată.

2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul formulat în baza art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, neexistând motive de reformare a sentinței, potrivit art. 304 pct. 7 și 9 sau art. 3041 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de T.A. împotriva Sentinței civile nr. 1708 din 14 aprilie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 8 aprilie 2011.