Local government lending rules upheld; appeal allowed and lower court annulment reversed on res judicata grounds

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Prima instanță

a) Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanțe la 20 ianuarie 2009, reclamantul Consiliul Județean Constanța a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, suspendarea executării H.G. nr. 145 din 13 februarie 2008 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei și anularea actului administrativ normativ.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că H.G. nr. 145/2008 este afectată de nelegalitate fiind contrară dispozițiilor art. 12 lit. a) și b) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, întrucât nu este corelată cu prevederile actelor normative de nivel superior cu care se află în conexiune, art. 8 din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, art. 63 pct. 4 din Legea nr. 273/2006 și cu dispozițiile art. 108 alin. (2) din Constituția României precum și art. 120 alin. (1) din Constituția României.

Dispozițiile art. I pct. 1 din H.G. nr. 145/2008, a precizat reclamantul, sunt în contradicție cu principiul autonomiei publice locale, descentralizării și deconcentrării, prevăzut de art. 120 alin. (1) din Constituția României, întrucât prin modificarea numărului și componenței comisiei de autorizare a împrumuturilor locale ca fiind din 11 membri din care 6 membri sunt reprezentanții organului executiv central Ministerul Economiei și Finanțelor, se pune sub controlul exclusiv al autorității publice centrale o problemă de interes local, constând în angajarea unui împrumut public de către autoritatea publică locală în vederea satisfacerii intereselor publice de interes local.

Reprezentanții Ministerului Economiei și Finanțelor în comisia care autorizează angajarea acestor împrumuturi au o pondere mai mare de 50% și prin intermediul acestora autoritatea publică centrală poate controla discreționar activitatea autorității publice locale prin intermediul pârghiei financiare.

Potrivit art. I pct. 3, 4 și 5 din H.G. nr. 145/2008, prin care se modifică art. I pct. 5 lit. d) și i) și se introduc alin. (51) și (52) în anexa 1 la H.G. nr. 9/2007 (cuprinzând norme și proceduri privind autorizarea contractării sau garantării de împrumuturi de către autoritățile administrativ-teritoriale), aceste prevederi sunt în contradicție și modifică implicit prevederile dispozițiilor art. 63 pct. 4 din Legea nr. 273/2006 coroborat cu art. 5 alin. (1) lit. a) din aceeași lege.

Actul administrativ atacat este nelegal și datorită faptului că a fost adoptat fără respectarea prevederilor art. 8 din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală fiind emis fără ca în prealabil autoritatea emitentă să respecte obligația de consultare a structurilor asociative ale autoritățile administrației publice locale.

De asemenea, nu au fost respectate dispozițiile prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională.

A susținut reclamantul că actul administrativ atacat a fost emis cu exces de putere, iar prin simpla comparare a dispozițiilor legale din actele normative de nivel superior cu care actul administrativ atacat intră în conexiune și contradicție se poate trage concluzia în drept că există o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ și că prin aplicarea acestuia se poate produce o perturbare previzibilă gravă a funcționării Consiliului Județean Constanța.

În drept, au fost invocate dispozițiile art. 1, art. 7, art. 8, art. 14, art. 2 pct. l lit. t), art. 2 alin. (1) lit. ș), art. 2 pct. t lit. n), art. 2 pct. 1 lit. r) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ; art. 12 lit. a) și b) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative; art. 8 din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală; art. 63 pct. 4 din Legea nr. 273/2006; art. 108 alin. (2) din Constituția României; art. 120 alin. (1) din Constituția României; art. 63 pct. 4 din Legea nr. 273/2006 coroborat cu art. 5 alin. (1) lit. a) din aceeași lege; art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 273/2006; Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională.

b) Întâmpinarea formulată în cauză

Pârâtul a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată.

Cu privire la cel de-al doilea capăt de cerere, pârâtul a arătat în apărare că astfel cum se precizează în nota de fundamentare a H.G. nr. 145/2008, Ministerul Economiei și Finanțelor a întâmpinat greutăți în execuția bugetului general consolidat, una din cauze fiind generată de deficitul înregistrat de bugetul împrumuturilor externe și interne contractate de autoritățile administrației publice locale, care a fost de 0,7% din Produsul Intern Brut. Pentru prevenirea dificultăților întâmpinate în anul 2007 în execuția bugetului general consolidat și pentru a avea un control asupra deficitului prognozat al acestui buget, a fost necesară modificarea și completarea H.G. nr. 9/2007 privind constituirea, componența și funcționarea Comisiei de autorizare a împrumuturilor locale. Adoptarea acestui act normativ se înscrie între măsurile legislative întreprinse de Guvern, prin Ministerul Economiei și Finanțelor, în vederea adoptării unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare și de abordări mai prudentă a deficitului bugetar.

Referitor la modificarea numărului de membri în Comisia de autorizarea împrumuturilor locale, majorarea numărului de membri ai Comisiei de Autorizare a Împrumuturilor Locale cu 2 membri, reprezentanți ai Ministerului Economiei și Finanțelor, a fost necesară pentru ca specialiștii din cadrul acestui minister, cu atribuții în domeniul execuției bugetului, să contribuie la evaluarea impactului finanțării rambursabile asupra cheltuielilor publice și a deficitului bugetar.

Față de cvorumul legal pentru adoptarea hotărârilor, reprezentanții Ministerului Economiei și Finanțelor nu pot adopta hotărâri fără participarea reprezentaților Ministerului Internelor și Reformei Administrative sau cei ai structurilor asociative ale autorităților administrației publice locale. În ceea ce privește reprezentanții structurilor asociative, desemnarea acestora ca membri în Comisie s-a efectuat prin ordin al fostului ministru al administrației și internelor. Structurile asociative reprezentate în Comisie sunt Asociația Municipiilor din România, Asociația Orașelor din România și Asociația Comunelor din România fiind astfel, practic, reprezentate în Comisie majoritatea unităților administrativ-teritoriale, inclusiv municipiile reședințe de județe, cu excepția celor 41 de consilii județene care sunt constituite în Uniunea Națională a Consiliilor Județene din România.

Calculul gradului de îndatorare în funcție de media veniturilor proprii realizate, prevăzute la art. 5 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare, pe ultimii 3 ani anteriori anului în care se solicită autorizarea finanțării rambursabile, ce urmează să fie contractată și/sau garantată, stabilește o nouă bază de calcul pentru limita de îndatorare, fără a modifica cota de 30% stabilită de Legea nr. 273/2006.

A considerat pârâtul că această modificare nu excede prevederilor art. 63 alin. (4) din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, veniturile proprii fiind cele prevăzute la art. 5 alin. (1) din lege.

De asemenea, a apreciat că prin prevederile art. 6 din H.G. nr. 145/2008 nu se încalcă principiul autonomiei locale, măsurile respective fiind necesare pentru menținerea echilibrului bugetar și încadrarea în deficitul bugetului general consolidat, stabilit anual.

c) Cererea de intervenție

În cauză a fost formulată și încuviințată în principiu cererea de intervenție în interesul pârâtului de către Ministerul Finanțelor Publice.

Intervenientul a invocat excepția autorității de lucru judecat față de Sentința civilă nr. 2432 din 25 septembrie 2008 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 2210/2/2008, respectiv Sentința civilă nr. 1134 din 9 aprilie 2008 pronunțată de aceeași instanță în Dosarul nr. 1190/2/2008, prin care s-au respins cererile de suspendare respectiv de anulare a H.G. nr. 145/2008.

d) Sentința și motivarea primei instanțe

Prin Sentința nr. 1338 din 16 martie 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția autorității de lucru judecat; a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată; a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul Consiliul Județean Constanța în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României; a admis în parte cererea de intervenție accesorie în interesul pârâtului formulat de intervenientul Ministerul Finanțelor Publice; a anulat parțial H.G. nr. 145/2008, și anume: art. I pct. 3, 4 și 5 și Anexa (anexa nr. 1.3 la norme și proceduri) - Calculul gradului de îndatorare.

Pentru a pronunța această sentință prima instanță a reținut că excepția autorității de lucru judecat nu este întemeiată, deoarece intervenientul nu a făcut dovada identității de părți din cele două litigii, respectiv cel supus judecății.

Astfel, instanța nu poate reține în lipsa oricărei probe în acest sens că Uniunea Națională a Consiliilor Județene din România a acționat în dosarele nr. 2210/2/2008 și nr. 1190/2/2008 în calitate de reprezentant al Consiliului Județean Constanța.

Pe fond, Curtea de Apel a apreciat că H.G. nr. 145/2008 cuprinde, la art. I pct. 3, 4 și 5, dispoziții ce nu vizează componența și funcționarea comisiei de autorizare a împrumuturilor locale, ci condiții pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi locale, contravenind dispozițiilor art. 108 alin. (2) din Constituția României: Hotărârile (Guvernului) se emit pentru organizarea executării legilor.

Conform art. 12 lit. b) Legea nr. 24/2000 „proiectul de act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăși limitele competenței instituite prin acel act și nici nu poate contraveni principiilor și dispozițiilor acestuia".

Condițiile pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi sunt reglementate prin legea finanțelor publice locale, Guvernul neavând competența de a aduce prin hotărâre modificări în acest domeniu.

Astfel, conform art. 63 alin. (4) din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale „Unităților administrativ-teritoriale li se interzice accesul la împrumuturi sau să garanteze orice fel de împrumut, dacă totalul datoriilor anuale reprezentând ratele scadente la împrumuturile contractate și/sau garantate, dobânzile și comisioanele aferente acestora, inclusiv ale împrumutului care urmează să fie contractat și/sau garantat în anul respectiv, depășește limita de 30% din totalul veniturilor prevăzute la art. 5 alin. (1) lit. a)".

Interpretând „per a contrario" dispozițiile legale, rezultă că legiuitorul permite accesul la împrumuturi/garantarea împrumuturilor dacă sunt îndeplinite condițiile sus -menționate.

Hotărârea de Guvern conține prevederi mai restrictive în ce privește accesul la împrumuturi/garantări de împrumuturi.

Calculul gradului de îndatorare are în vedere media veniturilor proprii realizate pe ultimii 3 ani anteriori anului în care se solicită autorizarea finanțării, iar procentul de 30% se raportează la această medie.

Legiuitorul stabilește condiția ca „datoriile anuale" să nu depășească limita de 30% din totalul veniturilor proprii, iar Guvernul stabilește condiția ca „totalul datoriilor aferente finanțărilor rambursabile contractate și/sau garantate, reprezentând ratele scadente, dobânzile și comisioanele aferente acestora, inclusiv al finanțărilor rambursabile pentru a căror contractare și/sau garantare se solicită autorizarea, să nu depășească 30% din media prevăzută la alin. (51), pe fiecare an, din întreaga durată a serviciului datoriei publice locale a finanțărilor respective".

2. Instanța de recurs

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs Guvernul României și Ministerul Finanțelor Publice.

a) Motivele de recurs

În motivele de recurs s-a susținut că sentința primei instanțe este nelegală, atât sub aspectul dezlegării excepției autorității de lucru judecat, cât și sub aspectul fondului.

În ceea ce privește autoritatea de lucru judecat recurentul a arătat că prin Sentința nr. 1134 din 9 aprilie 2008 rămasă irevocabilă prin Decizia nr. 4783/2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, s-a respins cererea de suspendare formulată de Uniunea Națională a Consiliilor Județene din România, iar prin Decizia nr. 2432 din 25 septembrie 2008 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, irevocabilă prin Decizia nr. 869 din 18 februarie 2009, s-a respins acțiunea aceleiași reclamante, ca neîntemeiată.

S-a precizat că cele statuate printr-o hotărâre irevocabilă nu pot fi contrazise ulterior printr-o altă hotărâre.

Pe fond, s-a motivat că H.G. nr. 145/2008 este conformă cu Legea nr. 273/2006.

b) Analiza motivelor de recurs

Prin acțiune reclamantul Consiliul Județean Constanța a solicitat suspendarea și anularea H.G. nr. 145/2008.

În cererea de intervenție formulată de Ministerul Finanțelor Publice s-a invocat excepția autorității de lucru judecat cu precizarea că prin Sentința nr. 2432/2008 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, irevocabilă, s-a respins acțiunea în anulare împotriva H.G. nr. 145/2008, iar prin Sentința nr. 1134/2008 s-a respins atât cererea de suspendare cât și de anulare a H.G. nr. 145/2008.

Înalta Curte arată că soluția adoptată de instanța de fond cu privire la excepția autorității de lucru judecat este greșită.

Potrivit art. 1201 C. civ. este autoritate de lucru judecat atunci când a doua cerere în judecată are același obiect, este întemeiată pe aceeași cauză și este între aceleași părți.

Excepția autorității de lucru judecat este o excepție de fond, peremptorie și absolută.

Invocarea acestei excepții presupune verificarea triplei identități, fără cercetarea fondului pretențiilor.

Identitatea de obiect implică formularea aceleiași pretenții.

În speță, prin sentințe irevocabile s-a soluționat atât cererea de suspendare cât și cererea de anulare a H.G. nr. 145/2008, hotărâre care formează obiectul și al prezentului litigiu.

Cererile anterioare au avut aceeași cauză, același fundament juridic, același izvor al dreptului pretins, respectiv anularea H.G. nr. 145/2008, temeiul fiind nelegalitatea acestei hotărâri în raport de prevederile art. 63 pct. 4 din Legea nr. 273/2006.

Referitor la identitatea de părți se constată că și acest element este întrunit în cauză.

În litigiile anterioare a avut calitatea de reclamantă Uniunea Națională a Consiliilor Județene din România, iar potrivit H.G. nr. 86/1999, Consiliul Județean Constanța a aderat, fiind membru al acestei uniuni, astfel încât efectele hotărârii respective se extind și au putere de lucru judecat față de Consiliul Județean Constanța, care a fost reprezentat în primul proces de Uniunea Națională a Consiliilor Județene din România, efectele hotărârii producându-se în persoana reprezentatului și nu a reprezentantului.

Înalta Curte arată că scopul urmărit prin reglementarea instituției puterii lucrului judecat este acela de a evita contradicțiile între două hotărâri judecătorești.

Excepția lucrului judecat corespunde funcției negative a lucrului judecat, prin această excepție se împiedică o nouă judecată de fond, reluarea dezbaterii judiciare asupra aceluiași litigiu, pronunțarea unei hotărâri irevocabile, având efect extinctiv.

Hotărârea judecătorească prin care s-a tranșat irevocabil un litigiu are forța recunoscută de lege de a se opune redeschiderii ulterioare a aceleiași judecăți.

Grație acestei instituții juridice prin reglementarea națională, se asigură respectarea a două principii majore rezultate din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, dar și a Curții de Justiție a Uniunii Europene, respectiv a principiilor stabilității și securității raporturilor juridice.

În consecință, în raport de cele expuse, Înalta Curte constată că excepția invocată de intervenientul Ministerul Finanțelor Publice este întemeiată, soluția de respingere a acesteia de către prima instanță fiind greșită și de altfel nici nu s-a efectuat o analiză pertinentă a susținerilor formulate.

Având în vedere că excepția autorității de lucru judecat este fondată, nu se vor mai examina criticile vizând fondul cauzei.

c) Soluția instanței de recurs

Astfel fiind, în baza art. 312 C. proc. civ., se vor admite recursurile formulate de Guvernul României și de Ministerul Finanțelor Publice împotriva Sentinței nr. 1338 din 16 martie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, se va modifica sentința atacată, în sensul că se va respinge acțiunea reclamantului, constatând existența autorității de lucru judecat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Guvernul României și Ministerul Finanțelor Publice împotriva Sentinței nr. 1338 din 16 martie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea reclamantului, constatând existența autorității de lucru judecat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 1 aprilie 2011.