Unjustified refusal to schedule citizenship re-acquisition: application of the "reasonable term" standard from the European Convention on Citizenship in the absence of a statutory deadline

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanții D.V. și D.M. au solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe ca prin hotărârea ce se va pronunța să se constate refuzul nejustificat al pârâtului de a soluționa cererile reclamanților privind stabilirea datei pentru primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române și pe cale de consecință să fie obligat să primească cererile de redobândire a cetățeniei române de îndată; cu obligarea pârâtului la daune morale în cuantum de 1.000 RON.

În motivarea acțiunii reclamanții au arătat că au formulat prima cerere de redobândire a cetățeniei române la data de 2 octombrie 2006, conform art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991, revenind la data de 7 ianuarie 2009 și respectiv 9 februarie 2009.

Reclamanții au susținut că pârâtul în mod nejustificat nu a răspuns solicitării, fiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Prin sentința civilă nr. 2627 din 17 iunie 2009 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea reclamanților, a obligat pârâtul să stabilească o dată de depunere a cererii de redobândire a cetățeniei române într-un termen rezonabil și a respins capătul de cerere privind acordarea de daune morale.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că apărarea pârâtei potrivit căreia este în imposibilitate de a respecta dispozițiile Legii nr. 21/1991 și ale Legii nr. 554/2004, având în vedere capacitatea limitată a secției consulare din cadrul Ambasadei României la Chișinău, de a procesa dosarele cuprinzând acest tip de cereri și actele necesare a fi depuse pentru înaintarea solicitării la Ministerul Justiției, urmează a fi înlăturată, pe de o parte în condițiile în care nu s-a făcut nicio probă în acest sens, iar pe de altă parte, având în vedere dispozițiile imperative ale Legii nr. 554/2004, care impun soluționarea cererilor într-un termen de 30 de zile de la formulare.

În condițiile în care legea specială în materie, respectiv Legea nr. 21/1991, nu prevede un termen în care autoritatea pârâtă cu atribuții în domeniu are obligația de a soluționa cererile formulate de persoane care doresc redobândirea cetățeniei române, se impune respectarea dispozițiilor cuprinse în norma generală și a dreptului oricărui cetățean la soluționarea cererii, într-un termen rezonabil.

În ceea ce privește însă capătul de cerere având ca obiect acordarea daunelor morale, instanța de fond a reținut că în cauză nu s-a făcut dovada prejudiciului moral suferit prin refuzul de stabilire a datei de primire a cererii, iar prin obligarea autorității publice de a rezolva cererea în sensul solicitat de reclamanți se realizează o reparație morală îndestulătoare.

Împotriva hotărârii instanței de fond pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului se arată că față de împrejurarea că există un răspuns administrativ al Ministerului Afacerilor Externe ce a fost comunicat reclamanților, judecătorul fondului trebuia să analizeze dacă acesta încorporează un refuz nejustificat și cu atât mai mult, dacă acesta poate fi considerat ca exprimând o restricționare a realizării unui drept sau interes legitim.

Justificarea refuzului îndeplinirii operațiunii învederate de reclamanți (programarea datei pentru depunerea cererii de redobândire a cetățeniei) nu poate atrage condamnarea autorității administrative solicitate deoarece contenciosul administrativ (varietate a răspunderii civile delictuale) sancționează exclusiv culpa administrativă (prin dovedirea unei forme de vinovăție) și nu faptul obiectiv al neîndeplinirii unei atribuții (prezumat relativ, conform art. 1 din Legea nr. 554/2004, a constitui un prejudiciu prin vătămarea adusă de încălcarea unui drept sau interes legitim al petiționarului).

Corect este să menționăm că, la data prezentei, stadiul procesării cererilor de redobândire a atins un nivel satisfăcător față de anii anteriori, prin deschiderea unei noi locații a secției consulare a Ambasadei României la Chișinău. Dar acumularea cererilor de intenție a cetățenilor moldoveni pentru redobândirea cetățeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează și astăzi o mare dificultate în îndeplinirea doleanțelor acestor cetățeni de a fi programați cât mai repede în vederea depunerii actelor.

În lipsa unei culpe administrative, recurentul consideră că nu putea fi obligat în baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamantului dar care nu au formulat acțiune în instanță), să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamantului.

De aceea, recurentul apreciază că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire a cetățeniei și de a le impune apoi subscrisului, potrivit autorității lucrului judecat, într-o ordine ce ar putea însemna dereglarea activității secției consulare a Ambasadei României în Republica Moldova.

„Termenul rezonabil" de soluționare a cererii, invocat de reclamant, nu se regăsește în legislația română de lege lata.

Pe de o parte, instanța nu avea nici un temei legal pentru a obliga Ministerul Afacerilor Externe la stabilirea datei de depunere a cererii în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a prezentei hotărâri, iar sistemul românesc de drept, având origine continentală (franceză și germană) nu admite decât aplicarea metodei tehnico-juridice de interpretare a legii (conform dispozițiilor normative scrise) și este inacceptabil ca instanța română să judece în echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar, specific spațiului anglo-saxon.

Recurentul mai menționează că durata acestui termen rezonabil a fost decantată în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului dar, chiar și așa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate, în condițiile în care solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiește în mod statornic și care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză în care nu se regăsește reclamantul.

Determinarea termenului rezonabil de procesare a unor astfel de solicitări se stabilește în funcție de toate circumstanțele relevante.

Pe de altă parte, este de notorietate faptul că situația de la secția consulară a Ambasadei României în Republica Moldova nu se mai regăsește la nicio altă secție a rețelei misiunilor diplomatice române deoarece, excluzând România, Republica Moldova este țara cu cel mai mare număr de cetățeni de etnie română. De aceea, procedura de programare a depunerii cererii de redobândire a cetățeniei nu se va regăsi la secțiile consulare din țări, precum Canada, unde se află de-asemenea persoane ce-și doresc redobândirea cetățeniei române.

Examinând sentința recurată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Instanța de control judiciar constată că, în cauză, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 și art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt în raport de materialul probator administrat și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Critica recurentului privind greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive:

Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.

Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române.

Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri.

Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”.

Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret.

Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile.

Astfel, în materie civilă, dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente.

În cauză, Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării cererii – octombrie 2006 – și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului.

Pe de altă parte, instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a secției consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în discuție.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală pe care o va menține.

De asemenea, în baza art. 274 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurentul la plata cheltuielilor de judecată către intimații-reclamanți.

În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe, împotriva sentinței civile nr. 2627 din 17 iunie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul la cheltuieli de judecată în sumă de 500 RON către intimații-reclamanți.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 23 martie 2010.