Suspension of execution of administrative address retroactively cutting magistrates' salary bonus affirmed

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, a constatat următoarele:

Prin sentința nr. 3870 din 12 noiembrie 2009 a Curții de Apel București a admis acțiunea reclamanților B.M., C.M., M.C., C.E., D.D., G.D., M.O., P.J., R.L., T.M. și a suspendat executarea adresei din 3 iulie 2009 emisă de pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, până la soluționarea fondului acțiunii în anularea acestui act.

Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut faptul că adresa în discuție reprezintă, cel puțin la nivel de aparență, un act administrativ, în condițiile în care a fost emisă în regim de putere publică, cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamanților.

În opinia Curții, adresa atacată pare a contraveni legalității, deoarece adresa apare ca vădit nelegală prin raportare la dispozițiile art. 47 din Legea nr. 50/1996 republicată, cu modificările ulterioare, a căror aplicabilitate în cauză a fost recunoscută prin decizia nr. 21/2008 a secțiilor unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție.

De asemenea, adresa mai sus individualizată a consemnat o intervenție cu caracter retroactiv din partea pârâtului cu privire la plata drepturilor bănești cuvenite reclamantului pentru luna iunie 2009, în condițiile în care acesta își desfășurase activitatea în acea lună.

În aceeași ordine de idei, Curtea arată că refuzul plății sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică pe o perioadă nedeterminată încalcă și dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004.

Curtea reține că prin adresa atacată s-a dispus suspendarea efectelor unei hotărâri judecătorești irevocabile, fapt ce este de natură a crea serioase îndoieli asupra legalității actului administrativ atacat, în condițiile în care efectele unei hotărâri judecătorești irevocabile nu pot fi suspendate nici chiar printr-un act cu caracter normativ.

În concepția Curții, paguba materială suportată de reclamanți constă în privarea acestora de primirea sporului de 50% din salariul de bază, odată cu achitarea salariului lunar, încălcându-se principii de bază în materia salarizării magistraților.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești (devenit ulterior Ministerul Justiției) care a solicitat admiterea recursului, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, în principal și respingerea acțiunii ca neîntemeiată, în subsidiar.

În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

S-a precizat că adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

Recurentul a arătat că este deplin aplicabilă O.U.G. nr. 71/2009 cu privire la plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică, precizând că în momentul de față sporul arătat nu există reglementat în nici un act normativ în vigoare.

S-a arătat că Legea nr. 50/1996, care prevedea sporul indicat, a fost abrogată prin O.G. nr. 83/2000, iar prin decizia nr. 21 din 10 martie 2008 a secțiilor unite ale Înaltei Curți de Casație, pronunțată într-un recurs în interesul legii, s-a interpretat faptul că judecătorii, procurorii, magistrații-asistenți, precum și personalul auxiliar de specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică și după intrarea în vigoare a O.G. nr. 83/2000 aprobată prin Legea nr. 334/2001.

Recurentul a precizat că prin Decizia nr. 838/2009 Curtea Constituțională a constatat existența unui conflict juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească, pe de o parte și Parlamentul României, Guvernul României, pe de altă parte.

Recurentul a precizat că prin această Decizie, Curtea Constituțională a statuat faptul că nici Înalta Curte de Casație și Justiție și nici instanțele judecătorești sau alte autorități publice ale statului nu au competența de a controla constituționalitatea legilor sau ordonanțelor, indiferent dacă acestea sunt sau nu în vigoare, soluție care se impune a fi acceptată ca suverană, contrar celor reținute în decizia nr. 21/2009 a secțiilor unite ale Înaltei Curți, în sensul că verificarea constituționalității și soluționarea excepției de neconstituționalitate având ca obiect norme abrogate revine instanțelor judecătorești.

Recurentul a arătat că în momentul de față singurul fundament al plății sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică este reprezentat de hotărârile judecătorești, iar la momentul actual această plată se va efectua numai în raport de dispozițiile art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009, situație în care nu se pune problema retroactivității, întrucât adresa respectivă nu produce nici un efect în afara celui de informare a destinatarilor săi și în secundar pentru că se referă la efectele O.U.G. nr. 71/2009, care nu produce efecte retroactive.

Înalta Curte de Casație și Justiție analizând motivele invocate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, va respinge recursul declarat pentru considerentele ce urmează:

Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În cauza de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între judecători, personal auxiliar și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate susține că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, cum consideră în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În cauza dedusă judecății, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

În raport de dispozițiile normative referitoare la stabilirea salariului reclamanților, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Ministerul Justiției împotriva sentinței nr. 3870 din 12 noiembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 12 martie 2010.