Admissibility of exception of illegality against normative administrative acts under Romanian administrative litigation law

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanta SC M.T.C.E.S. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală a Finanțelor Publice a Municipiului București - Serviciul de Soluționare a Contestațiilor, Administrația Finanțelor Publice Sector 1 București și Ministerul Finanțelor Publice, anularea Deciziei nr. 23 din 23 ianuarie 2008.

Prin Sentința civilă nr. 61 din 07 ianuarie 2009, Tribunalul București a respins contestația ce neîntemeiată, iar împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta.

În cadrul precizărilor la motivele de recurs, recurenta-reclamantă a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 10 alin. (1) și alin. (5) din Normele din 7 iunie 2002 privind aplicarea scutirii de taxa pe valoarea adăugată pentru livrările de utilaje, echipamente și prestările de servicii legate nemijlocit de operațiunile petroliere realizate de titularii acordurilor petroliere, persoane juridice străine, cele aferente obiectivului de investiții "Dezvoltarea și modernizarea Aeroportului Internațional București - Otopeni", precum și pentru livrările de bunuri și prestările de servicii finanțate din ajutoare sau împrumuturi nerambursabile, inclusiv din donații ale persoanelor fizice, aprobate prin Ordinul ministrului finanțelor publice 726 din 07 iunie 2002, publicat în M.Of. nr. 417/14.06.2002.

Recurenta-reclamantă a arătat că textele prevăzute de alin. (1) și alin. (5) ale art. 10 din Normele din 7 iunie 2002 sunt nelegale și contravin atât Legii nr. 345/2002, cât și Constituției României.

Prin încheierea de ședință din 07 mai 2010, Curtea de Apel București a dispus suspendarea judecării cauzei și soluționarea acestei excepții de nelegalitate în primă instanță, cauza fiind înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. 5005/2/2010.

Prin Sentința civilă nr. 4239 din 29 octombrie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității și a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamanta SC M.T.C.E.S. SRL, în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală a Finanțelor Publice a Municipiului București - Serviciul de Soluționare a Contestațiilor, Administrația Finanțelor Publice Sector 1 București și Ministerul Finanțelor Publice, ca inadmisibilă.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut în esență faptul că, întrucât legiuitorul distinge la art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 între acte administrative cu caracter individual și acte administrative cu caracter normativ, ambele categorii aparținând sferei largi a actelor administrative unilaterale, sens în care sunt și dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) teza întâi din același act normativ, excepția de nelegalitate reglementată de acest articol poate fi invocată doar în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter individual.

Instanța de fond a mai reținut că Normele aprobate prin Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 726 din 07 iunie 2002, publicat în M. Of., Partea I, sunt acte cu caracter normativ și, de aceea, pentru anularea acestora nu sunt aplicabile dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Din aceste motive, în baza art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond a admis excepția inadmisibilității și a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantă ca inadmisibilă.

Împotriva acestei hotărâri, reclamanta SC M.T.C.E.S. SRL București a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 C. proc. civ., recurenta arată că instanța de fond a admis excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată de reclamantă pe motivul că actul administrativ atacat cu excepția de nelegalitate este un act normativ și nu unul individual, ori în opinia instanței de judecată, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate poate fi invocată numai împotriva actelor administrative cu caracter individual.

În opinia recurentei, instanța de fond a procedat la aplicarea greșită a legii, întrucât principiul coerenței legislative impunea soluția admisibilității excepției de nelegalitate atât pentru actele individuale, cât și pentru cele normative, astfel ca acest mijloc de apărare să nu fie restrictiv, pierzându-și astfel funcția pentru care a fost creat.

Recurenta-reclamantă arată în motivarea recursului faptul că dacă legiuitorul a înțeles să pună la dispoziția persoanelor de drept privat un mijloc de apărare pe cale de excepție pentru acte de autoritate individuale, în privința cărora cei vizați au deja la îndemână acțiunea directă în contencios administrativ, pe baza argumentului a fortiori, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit persoanelor în legătură cu acte normative a căror adresabilitate este generală și ale căror efecte asupra persoanelor se pot produce ori constata nu doar imediat după emiterea lor, ci și mult ulterior.

Se arată în motivele de recurs că modificarea art. 4 de către Legea nr. 262/2007 a avut rolul de a include în sfera actelor și pe cele individuale, iar nu de a le exclude pe cele normative, iar, pe de altă parte, a admite că actele unilaterale normative nu pot fi atacate pe calea excepției de nelegalitate, ar însemna să se admită că principiul "Nimeni nu este mai presus de lege", statuat de art. 16 alin. (2) din Constituție, nu este aplicabil organelor puterii executive, în speță Ministerul Finanțelor Publice, care poate emite acte normative în contra dispozițiilor legale, fapt inadmisibil într-un stat de drept, în care respectarea legii și a dreptului sunt suverane.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este fondat, pentru cele ce se vor arăta în continuare.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat de Legea nr. 262/2007: „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze”.

În conformitate cu dispozițiile alin. (2) al acestui articol: „Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului. În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Este adevărat că legiuitorul, în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, face trimitere în privința analizării legalității la actele administrative cu caracter individual, ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual.

Este de observat însă că în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral” fără a se mai face distincție între cel normativ și cel individual.

În virtutea principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte, iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că și în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepției de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului administrativ.

Aceasta presupune că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod greșit a constatat că excepția de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ nu poate fi cercetată.

Procedând în acest mod, instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală, care va fi casată, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare.

Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va analiza excepția invocată, ținând cont de toate apărările și susținerile părților.

În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 C. proc. civ., recursul va fi admis, sentința atacată va fi casată, iar cauza va fi trimisă spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de SC M.T.C.E.S. SRL București împotriva Sentinței civile nr. 4239 din 29 octombrie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 9 februarie 2011.