Suspension of administrative salary order: retroactive application of tax measures and violation of non-retroactivity principle

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, a constatat următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București reclamanții C.C., D.M., D.M., D.M.R., M.C.M., N.D., P.A.S., P.I., S.C. și T.A. au chemat în judecată pârâtul Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, suspendarea executării actului administrativ emis de pârât sub nr. 1472 din 2 iulie 2009.

În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că, prin actul administrativ contestat în cauză, pârâtul a dispus, achitarea drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 fără includerea sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru viitor.

În concepția reclamanților, actul administrativ solicitat a fi suspendat întrunește cerința cazului bine justificat, întrucât refuzul plății sporului aflat în discuție, pe o perioadă nedeterminată, încalcă prevederile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, ale art. 1 alin. (4) și ale art. 15 alin. (2) din Constituție.

În plus, reclamanții consideră că este îndeplinită și condiția prevenirii unei pagube iminente, care constă în diferența de salariu, de care sunt lipsiți în mod abuziv, ceea ce contravine art. 44 din Legea fundamentală a țării și art. 1 din Protocolul nr. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Curtea de Apel București prin Sentința nr. 3306 din 15 octombrie 2009 a respins excepția lipsei de interes și a admis acțiunea reclamanților, în sensul că a suspendat executarea Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 emisă de pârât până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța o asemenea soluție, instanța a reținut faptul că excepția invocată este neîntemeiată, întrucât interesul în promovarea cererii de chemare în judecată subzistă, este legitim, născut și actual, personal și direct, așa cum rezultă din actele dosarului.

Pe fondul cauzei, ordinul atacat pare a contraveni legalității deoarece a consemnat o intervenție cu caracter retroactiv din partea pârâtului cu privire la plata drepturilor bănești cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, în condițiile în care aceștia își desfășuraseră activitatea în acea lună.

În aceeași ordine de idei, curtea arată că refuzul plății sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică pe o perioadă nedeterminată încalcă și dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004.

Curtea reține că prin ordinul atacat s-a dispus suspendarea efectelor unor hotărâri judecătorești irevocabile, fapt ce este de natură a crea serioase îndoieli asupra legalității actului administrativ atacat, în condițiile în care efectele unei hotărâri judecătorești irevocabile nu pot fi suspendate nici chiar printr-un act cu caracter normativ.

În concepția curții, paguba materială suportată de reclamanți constă în privarea acestora de primirea sporului de 50% din salariul de bază, odată cu achitarea salariului lunar, încălcându-se principii de bază în materia salarizării magistraților.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție care a solicitat admiterea recursului, respingerea acțiunii ca lipsită de interes, în principal, și respingerea acțiunii ca neîntemeiată, în subsidiar.

În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 4, 8 și 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici ale sentinței:

S-a precizat că ordinul contestat constituie un act administrativ cu caracter normativ, în sensul Legii nr. 554/2004, astfel încât suspendarea acestuia (prin Sentința nr. 2870 din 7 iulie 2009 a Curții de Apel București) lipsește actul de efecte juridice în totalitatea sa, fiind evident că, sub acest aspect, reclamanții nu mai justifică o vătămare a drepturilor sau intereselor lor, astfel încât interesul reclamanților nu mai este actual.

Recurentul a precizat că prin ordinul atacat nu a avut loc o diminuare a drepturilor salariale, ci doar o suspendare a plății drepturilor salariale arătate, plata urmând a fi făcută în condițiile și termenele stabilite de O.U.G. nr. 71/2009.

Recurentul a arătat că instanța de fond a reținut în mod greșit că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege privind cazul bine justificat și paguba iminentă, întrucât nu s-a făcut dovada acestora.

Înalta Curte de Casație și Justiție analizând motivele invocate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, va respinge recursul declarat pentru considerentele ce urmează:

Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 emis de recurentul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Prin acest act, emitentul a dispus ca, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii.

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În cauza dedusă judecății, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 2 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

În raport de dispozițiile normative referitoare la stabilirea salariului reclamanților, plata salariilor nu poate fi diminuată de nicio autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

Înalta Curte nu poate reține nici critica privind lipsa de interes, întrucât reclamanții au făcut dovada existenței unei vătămări, conform dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 554/2004, astfel încât această vătămare rezultată din încălcarea unui drept justifică pe deplin interesul reclamanților în promovarea unei acțiuni.

Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție împotriva Sentinței nr. 3306 din 15 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 5 februarie 2010.