Annulment of 1974 governmental order reallocating agricultural land for public reservoir; individual administrative act validity and scope of judicial review vs. Land Law issues

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

1. Obiectul acțiunii

Prin acțiunea înregistrată la data de 6 aprilie 2009, Asociația "Ș." Rădășeni reprezentată de vicepreședinte T.C., a solicitat, în contradictoriu cu Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului, să se constate nelegalitatea H.C.M. nr. 1395 din 1 noiembrie 1974, să se dispună anularea în tot sau în parte a acestei hotărâri și publicarea hotărârii judecătorești astfel pronunțată și motivată în M. Of. al României.

În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că reprezintă interesele cetățenilor cărora li s-a reconstituit dreptul de proprietate în baza Legii nr. 18/1991, pentru terenuri afectate de Acumularea Șomuz II-Moara și trecute în art. 17 din H.C.M. nr. 1395/1974.

Astfel, a apreciat că H.C.M încalcă prevederile art. 79 din Constituția R.S.R. din 1965, în sensul că nu a fost emisă în baza unei legi, nu a fost publicată în M. Of. și lipsește ștampila autorității emitente, respectiv a Consiliului de Miniștri; încalcă prevederile art. 10 din Constituție, în sensul că la data emiterii sale nu exista aprobarea adunării generale a cooperatorilor - conform art. 3 lit. a) din Statutul C.A.P., încalcă art. 12 din Constituție, în sensul că H.C.M. reprezintă o preluare abuzivă a terenurilor, fără plata unei juste despăgubiri și art. 136 Constituție.

Totodată, a învederat că hotărârea în litigiu nu reprezintă un titlu valabil de preluare a terenurilor de către stat, încălcând și prevederile art. 17 din Declarația Universală a Drepturilor Omului.

În întâmpinarea formulată, Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului a invocat în principal următoarele excepții: excepția lipsei capacității procesuale a reclamantei în sensul că, la dosar, nu a depus înscrisuri cu care să facă dovada constituirii sale în conformitate cu prevederile art. 34 din Decretul 31/1954, obligație ce îi incumbă potrivit art. 112 și art. 129 alin. (4) din C. proc. civ.; excepția lipsei de interes a reclamantei - în conformitate cu art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul că prin emiterea hotărârii în litigiu nu se produce vreo vătămare a unui drept sau interes legitim al reclamantei și excepția tardivității în introducerea acțiunii, în raport de termenele imperative prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea acțiunii, ca nefondate.

2. Hotărârea Curții de apel

Prin Sentința nr. 83 din 19 martie 2010, Curtea de Apel Suceava, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondate, excepțiile lipsei capacității procesuale a reclamantei, lipsei de interes și excepția tardivității introducerea acțiunii, invocate de pârât.

Prin aceeași sentință s-a respins ca nefondată acțiunea având ca obiect "cererea de constatare a nelegalității Hotărârii Consiliului de Miniștri al R.S.R nr. 1359 din 01 noiembrie 1974" formulată de reclamanta Asociația "Ș." Rădășeni în contradictoriu cu intimatul-pârât Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului.

Cu privire la excepții prima instanță a hotărât următoarele:

Referitor la excepția privind lipsa capacității procesuale a reclamantei, a constatat că la dosar au fost depuse încheierea pronunțată de Judecătoria Fălticeni, prin care s-a acordat personalitate juridică societății reclamante, actele constitutive, precum și dovada înregistrării Asociației în registrul asociațiilor și fundațiilor, astfel că s-a făcut dovada îndeplinirii cerințelor prevăzute de Decretul nr. 31/1954.

În ceea ce privește excepția lipsei de interes, prima instanță a reținut că asociația reclamantă are interes în promovarea acțiunii întrucât urmărește restabilirea drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor beneficiare ale Legii nr. 18/1991, care se consideră vătămate prin emiterea hotărârii în litigiu.

În privința excepției tardivității, a reținut că nu a fost încălcat termenul prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004, având în vedere că plângerea prealabilă a fost transmisă autorității pârâte la data de 6 noiembrie 2008, comunicarea răspunsului la această plângere a fost expediată la data de 15 decembrie 2008, iar acțiunea reclamantei a fost înregistrată la instanță la data de 6 aprilie 2009.

Cu privire la fondul cauzei, prima instanță a reținut următoarele:

Art. 17 din H.C.M. nr. 1395/1974 reprezintă o manifestare de voință a autorității publice centrale (fostul Consiliu de Miniștri al R.S.R.), care statuează asupra unor drepturi determinate, respectiv cu privire la situația juridică a suprafețelor de 423.450 m.p. teren și de 377.100 m.p., teren ambele situate în județul Suceava și identificate în planurile de situație și tabelul anexă la H.C.M., ceea ce determină ca actul administrativ astfel emis să fie calificat drept un act administrativ individual.

Așa fiind, a apreciat ca nefondate apărările reclamantei, privind obligativitatea publicării H.C.M. în M. Of., art. 154 alin. (1) și art. 79 din Constituție vizând actele administrative cu caracter normativ

Totodată, a reținut că H.C.M. a fost semnată de "Președintele Consiliului de Miniștri", M.M., lipsa ștampilei autorității emitente nefiind o condiție care să afecteze validitatea actului administrativ astfel emis, hotărârea în litigiu a fost emisă în baza dispozițiilor Legii nr. 12/1968, ale C. silvic și ale Decretului nr. 244/1955 și a fost avizată de către Ministerul Agriculturii, Industriei Alimentare și Apelor, Ministerul Economiei Forestiere și Materialelor de Construcție, Ministerul Finanțelor și Comitetelor Executive ale Consiliilor populare județene interesate, potrivit Referatului din 11 octombrie 1974 întocmit de către Secretariatul General al Consiliului de Miniștri.

Prima instanță a mai apreciat că prevederile înscrise în art. 17 din H.C.M. nu pot fi calificate drept exproprieri abuzive, (fără justa și echitabila despăgubire și fără a exista aprobarea adunării generale a C.A.P.) întrucât, la acea dată, terenul se afla deja în proprietatea Statului și administrarea C.A.P. Bosanci, dispozițiile din H.C.M. vizând doar schimbarea folosinței terenurilor nominalizate, din agricol în neproductiv și afectarea acestora de lucrarea de investiții "Acumularea Zonală complexă Moara".

Curtea de apel a reținut și faptul că, prin Decizia nr. 2135 din 10 decembrie 2009 a Tribunalului Suceava, secția civilă, în care a figurat ca parte litigantă reclamanta din prezenta cauză, s-a stabilit cu autoritate de lucru judecat că obligațiile stabilite prin Decizia nr. 1290/2002, a aceluiași tribunal, în sarcina Comisiei Județene Suceava pentru aplicarea Legii nr. 18/1991, în sensul de a verifica "situația juridică a vechilor amplasamente, dacă sunt libere, cine le deține și în ce temei, dacă fac sau nu parte din domeniul public", toate acestea în vederea finalizării procesului de stabilire a dreptului de proprietate pentru cetățenii beneficiari ai Legii nr. 18/1991, unii dintre aceștia având adeverințe/titluri de proprietate pentru terenuri afectate de dispozițiile H.C.M. în discuție, nu au fost respectate.

Concluzionând, judecătorul fondului a reținut că susținerile reclamantei cu privire la natura juridică a terenului și a investiției dispuse prin H.C.M. - ca fiind de utilitate publică sau aparținând domeniului public, potrivit distincțiilor detaliate în acțiune și în ceea ce privește existența unor impedimente privind reconstituirea și punerea în posesie pe vechile amplasamente a cetățenilor beneficiari ai Legii nr. 18/1991 exced cererii de constatare a nelegalității H.C.M., aceste aspecte, urmând a fi analizate de Comisia Județeană Suceava de aplicare a Legii nr. 18/1991, și respectiv de instanța civilă, potrivit hotărârii judecătorești sus-menționate.

3. Recursul declarat de reclamantă

Reclamanta a atacat cu recurs sentința Curții de apel, invocând prevederile art. 304 pct. 5, 7, 8 și 9 și ale art. 3041 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, care nu a fost structurată potrivit temeiurilor de drept indicate, recurenta- reclamantă a arătat, în esență următoarele:

- prima instanță a stabilit că H.C.M. nr. 1395/1974 este un act administrativ individual având în vedere, în mod exclusiv, prevederile art. 17; în opinia părții, actul administrativ în litigiu este "mai degrabă atipic";

- în mod eronat s-a considerat că lipsa ștampilei nu afectează validitatea actului; hotărârea în cauză este un act nepublicat în Buletinul Oficial și necomunicat C.A.P.-urilor, iar anexele nu sunt nici semnate, nici ștampilate de emitent;

- deși a reținut că H.C.M. nr. 1395/1974 a fost emisă în baza Legii nr. 12/1968, instanța de fond a ignorat prevederile art. 6 și 12 din acest act normativ și valoarea probatorie a înscrisurilor depuse la dosar, referitor la beneficiarul lucrării, titularul investiției și preluarea terenurilor;

- instanța de fond a reținut greșit incidența prevederilor C. silvic și ale Decretului nr. 244/1955, a perpetuat confuzia dintre cele două forme ale proprietății socialiste, de stat (a întregului popor) și cooperatistă și a ignorat excepția de neconstituționalitate invocată la pct. 3 și 7 din acțiune, care nu era altceva decât o formă de nelegalitate agravată;

- instanța nu a dat eficiență prevederilor art. 13 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și a încălcat principiul rolului activ al judecătorului și principiul aflării adevărului, pentru că nu a cerut Secretariatului General al Guvernului să comunice documentația care a stat la baza emiterii art. 17 din H.C.M. nr. 1395/1974;

- a fost încălcat dreptul la un proces echitabil și termenul rezonabil în soluționarea cauzei;

- deși acțiunea a fost întemeiată și pe prevederile art. 6 din Legea nr. 213/1998, instanța a considerat că apărările privind natura juridică a terenului exced acțiunii în contencios administrativ și nu a examinat toate probele și motivele de nelegalitate a actului.

4. Apărările intimatului

Prin întâmpinarea depusă la dosar, Guvernul României a arătat, pe de o parte, că H.C.M. nr. 1395/1974 a fost adoptată cu respectarea prevederilor legale în vigoare la data respectivă și, pe de altă parte, că nu H.C.M. nr. 1395/1974 a conferit caracterul public și imprescriptibil, insesizabil și inalienabil al terenului ce reprezintă cuveta lacului de acumulare Șomuz II Moară, ci faptul că acest teren este afectat de o lucrare de investiție de utilitate publică care îi conferă regimul juridic al proprietății publice a statului.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate și a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

1. Argumente de fapt și de drept relevante

Recurenta-reclamantă a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, Hotărârea nr. 1395/1974 a Consiliului de Miniștri al R.S.R., considerând-o nelegală în raport cu prevederile Constituției din 1965 și lipsită de suport legal.

Dispozițiile considerate vătămătoare sunt cuprinse în art. 17 și au următorul conținut:

«În scopul realizării lucrării "Acumularea zonală complexă Moara", se aprobă scoaterea din producția agricolă a terenurilor în suprafață de 423.450 mp, situate în județul Suceava identificate potrivit planurilor de situație nr. X și Y anexate, prevăzute în tabelul anexă nr. 10 la prezenta hotărâre.

Ministerul Agriculturii, Industriei Alimentare și Apelor, va lua măsuri pentru amenajarea și darea în producția agricolă, la categoria de folosință pășuni și fânețe, până la 31 decembrie 1975, a terenurilor neproductive în suprafață de 377.100 mp, situate în județul Suceava, identificate potrivit planului de situație nr. X anexat».

Fiecare dintre cele 23 de articole ale hotărârii are ca obiect scoaterea unor terenuri determinate, amplasate în diferite zone ale țării, din producția agricolă ori din fondul forestier sau schimbarea titularilor dreptului de administrare asupra terenurilor proprietate de stat, în scopul realizării unor obiective de interes obștesc.

În raport cu acest obiect al hotărârii, instanța de fond a stabilit în mod corect natura juridică de act administrativ cu caracter individual și, pornind de aici, inexistența obligației de publicare în Buletinul Oficial, actele administrative individuale intrând în vigoare, ca regulă generală, din momentul comunicării lor către destinatari.

Recurenta-reclamantă a mai invocat, drept motiv de nelegalitate formală a hotărârii, lipsa ștampilei autorității emitente și lipsa semnăturii și ștampilei pe anexe, precum și unele neregularități în emiterea avizelor și a altor operațiuni administrative legate de procedura de adoptare a H.C.M. nr. 1395/1974, în raport cu prevederile Legii nr. 12/1968 cu privire la apărarea, conservarea și folosirea terenurilor agricole, dar având în vedere datele concrete ale speței, nu poate fi identificată o vătămare a drepturilor ori intereselor legitime ale reclamantei ori membrilor săi, care să constituie efectul nemijlocit al neregularităților pretinse și care să atragă anularea actului exclusiv din acest motiv.

Ceea ce a urmărit în realitate Asociația Ș. Rădășeni prin promovarea acțiunii este clarificarea situației juridice a terenurilor pentru care s-a reconstituit dreptul de proprietate al membrilor săi, beneficiari ai Legii nr. 18/1991, în vederea recunoașterii drepturilor și intereselor lor legitime legate de aplicarea acestui act normativ.

Or, din perspectiva menționată, deși într-adevăr, art. 23 din Legea nr. 213/1998 prevede, în mod generic, că litigiile privind delimitarea domeniului public sunt de competența instanței de contencios administrativ, curtea de apel a reținut în mod corect că aspectele privind natura juridică a terenului, destinația acestuia și existența unor impedimente privind reconstituirea dreptului de proprietate și punerea în posesie pe vechile amplasamente țin de aplicarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 și exced controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ asupra H.C.M. nr. 1395/1974.

Referitor la critica legată de încălcarea prevederilor art. 13 din Legea nr. 554/2004 și ale art. 129 C. proc. civ., Înalta Curte reține că instanța de fond a efectuat demersurile impuse de prevederile legale indicate, în sensul că a emis adresă către Secretariatul General al Guvernului pentru înaintarea unui înscris pe care l-a considerat necesar, iar conform încheierii de ședință din data de 29 iunie 2009, la acel termen, reprezentantul reclamantei a arătat că nu mai insistă în probatoriul solicitat la termenul de judecată de la 29 mai 2009. De asemenea, la dosarul cauzei se află răspunsurile primite de reclamantă de la diferite autorități publice cărora li s-a adresat pentru obținerea copiilor documentației legate de adoptarea și punerea în aplicare a H.C.M. nr. 1395/1974, lipsa unui probatoriu mai amplu fiind justificată de împrejurări ținând de perioada îndelungată scursă de la data adoptării hotărârii (peste 35 de ani) și de practicile de gestionare a documentelor din perioada respectivă.

Cât privește motivul de recurs constând în încălcarea termenului rezonabil a procesului, Înalta Curte constată că aceasta nu este întemeiată, pe de o parte, pentru că durata de aproape un an (6 aprilie 2009 - 19 martie 2010) nu este excesivă în raport cu complexitatea și natura litigiului și cu demersurile efectuate de părți și de instanță până la pronunțarea soluției și, pe de altă parte, pentru că încălcarea duratei rezonabile, în măsura în care ar fi reală, nu ar fi de natură să atragă nelegalitatea sentinței potrivit art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ.

Toate argumentele de mai sus conduc către concluzia că instanța de fond a interpretat și aplicat corect prevederile legale procedurale și substanțiale, prin raportare la scopul urmărit de recurenta-reclamantă prin promovarea acțiunii în contencios administrativ.

2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, neexistând motive de reformare a sentinței atacate, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 304 pct. 5, 7, 8 și 9 sau art. 3041 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Asociația "Ș." Rădășeni împotriva Sentinței nr. 83 din 19 martie 2010 a Curții de Apel Suceava, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 28 ianuarie 2011.