Retroactivity of administrative illegality exception for pre-2004 acts: Conflict with legal certainty under ECHR Article 6

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin încheierea din data de 7 ianuarie 2009, pronunțată de Tribunalul Cluj, secția civilă, a fost sesizată Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal în vederea soluționării excepției de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria M 07 nr. 1682 din 14 noiembrie 1996, emis de Ministerul Agriculturii și Alimentației (în prezent Ministerul Agriculturii, Pădurilor, și Dezvoltării Rurale) în favoarea pârâtei SC A. Cluj SA, cu privire la suprafața de 43.732 mp, cu nr. topo 1886/1//1/2, înscrisă în C.F. nr. 3343 Dej și suprafața de 2.664 mp, cu nr. topo 1886/1/6, înscrisă în C.F. nr. 17.336, excepție invocată de R.V. jr.

În motivarea excepției de nelegalitate, R.V. jr. a pretins, în esență, că certificatul de atestare a dreptului de proprietate sus menționat, este nelegal deoarece la data emiterii lui erau în vigoare dispozițiile art. 17 alin. (2) din Decretul-Lege nr. 115/1938, potrivit cărora drepturile reale se pot stinge numai dacă radierea lor s-a înscris în cartea funciară cu consimțământul titularului, la aceea dată fiind înscris în C.F. ca proprietar R.V. senior, decedat în anul 1952, dată la care la rândul său, a dobândit dreptul de proprietate chiar fără înscriere în C.F., conform art. 26 din același act normativ.

Prin întâmpinările formulate, Ministerul Agriculturii și Alimentației în prezent (Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale) a invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate în lipsa plângerii prealabile, iar SC B.P. SRL a invocat de asemenea excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate și excepția lipsei de interes în formularea acesteia.

Prin sentința nr. 149 din 6 aprilie 2009, Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile invocate de Ministerul Agriculturii și Alimentației în prezent (Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale) și de SC B.P. SRL, precum și excepția de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria M 07 nr. 1682 din 14 noiembrie 1996, emis de Ministerul Agriculturii și Alimentației (în prezent Ministerul Agriculturii, Pădurilor, și Dezvoltării Rurale) în favoarea pârâtei SC A. Cluj SA, invocată de R.V. jr.

Sentința menționată a fost atacată cu recurs, în termenul legal, de către recurentul-reclamant.

În recursul său, reclamantul R.V. a invocat prevederile art. 304 pct. 9 și 3041 C. proc. civ.

Reținând, în esență, că instanța de fond a soluționat excepția de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria M07, nr. 1682 din 14 noiembrie 1996, emis de fostul Minister al Agriculturii și Alimentației, fără să cerceteze fondul pricinii, fără să examineze argumentele și probele prezentate de acesta.

S-a mai reținut că instanța de fond a respins excepția de nelegalitate pe baza unor considerente și aprecieri referitoare la norma legală care are prioritate, fără ca în prealabil aceste probleme să fie puse în discuția părților.

Prin sentința pronunțată, instanța de fond a lipsit de efecte dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004; instanța de fond a interpretat în mod greșit dispozițiile legale, deoarece Certificatul de Atestare a dreptului de proprietate seria M07, nr. 1682 din 14 noiembrie 1996 a fost emis de Ministerul Agriculturii și Alimentației în perioada în care erau în vigoare prevederile dispozițiilor Decretului - Lege nr. 115/1938.

Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurent, a prevederilor art. 3041 C. proc. civ. și a motivului de ordine publică pus în discuția părților în temeiul art. 306 alin. (2) C. proc. civ., așa cum rezultă din practicaua prezentei decizii, ținând seama și de apărările cuprinse în întâmpinare, Înalta Curte constată recursul nefondat, în limitele și pentru motivele ce vor fi expuse în continuare.

Referitor la primul motiv de recurs, necercetarea fondului pricinii, Înalta Curte constată că cele două condiții la care se referă dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, au fost analizate de către instanța de drept comun. Referitor la cel de-al doilea motiv de recurs care vizează nepunerea în discuția părților a normei legale care are prioritate,Înalta Curte apreciază că aceste critici nu pot fi reținute, recurentul fiind prezent la termenul de judecată din data de 23.03.2009, termen la care a avut posibilitatea să facă apărări referitoare la norma menționată.

În ceea ce privește aplicarea în timp a art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu privire la un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, Înalta Curte reține următoarele.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, așa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

Excepția de nelegalitate este reglementată așadar, ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalității actului administrativ diferită de acțiunea directă în contencios administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică.

De aceea, invocarea excepției de nelegalitate nu este supusă procedurii prealabile administrative reglementate de art. 7 din Legea nr. 554/2004, care de altfel în alin. (5) teza finală prevede expres că în cazul prevăzut de art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.

În egală măsură excepția de nelegalitate nu este supusă termenelor prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004, care prevede clar, în alin. (1), că se aplică numai cererilor prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate.

Este adevărat că prin mai multe Decizii, dintre care amintim Deciziile nr. 404, 425 și 426/2008, Curtea Constituțională a respins excepțiile de neconstituționalitate a art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocate după modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, considerând că textul de lege criticat este în acord cu principiul stabilității raporturilor juridice care, deși nu este consacrat expres în Constituția României, se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cu principiul neretroactivității legii, cu prevederile art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice și cu dispozițiile art. 126 alin. (6), care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.

Fără a ignora sau nega consistența argumentelor reținute în contenciosul constituțional, Înalta Curte nu poate omite însă împrejurarea că judecătorul național este chemat în mod direct și nemijlocit să facă efective drepturile și libertățile consacrate de Convenția pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale, așa cum au fost interpretate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, aceasta constituind o garanție a aplicării blocului de convenționalitate în dreptul intern, atât în privința calității legii naționale, cât și în interpretarea și aplicarea acesteia.

Cu privire la raportul dintre dreptul internațional și dreptul intern, art. 20 alin. (2) din Constituția României instituie, pentru situația în care există un conflict între legile naționale și normele cuprinse în pactele și tratatele internaționale la care România este parte, regula aplicării directe și cu prioritate a tratatelor internaționale, regulă de la care se poate deroga numai în cazul existenței unor dispoziții mai favorabile cuprinse în dreptul intern.

Din această perspectivă, Înalta Curte constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepției de nelegalitate pe care o reglementează ar fi aplicabilă și actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar contraveni principiului securității raporturilor juridice, element fundamental al preeminenței dreptului, enunțată în preambulul Convenției ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părți și în lumina căreia trebuie interpretat dreptul la un proces echitabil în fața unei instanțe judecătorești (cauza Brumarescu c. României, hotărârea din 30 septembrie 1999, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 414 din 31 august 2000, cauza Sovtransavto Holding c. Ucraina, cererea nr. 48553/1999, hotărârea din 25 iulie 2002,cauza Prodan României, hotărâre din 11 decembrie 2008, www.echr.coe.int).

Deși se referă la repunerea în discuție, fără limită în timp, a unei hotărâri judecătorești irevocabile, argumentele Curții de la Strasbourg pot fi reținute și în cazul actului administrativ unilateral individual intrat în circuitul civil, care nu a fost atacat în termenele și condițiile prevăzute de lege, actul administrativ unilateral fiind emis în realizarea puterii publice, trăsătură ce îi conferă caracter obligatoriu și executoriu din oficiu.

Este adevărat că admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepția, dar beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate prevala de el în fața instanței, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat.

De aceea, Înalta Curte constată că prin consecințele juridice pe care le produce admiterea unei excepții de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată și mai cu seamă prin posibilitatea invocării excepției fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul securității raporturilor juridice, componentă a preeminentei dreptului, situație ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenția privind apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenției.

În speță, actul administrativ vizat de excepția de nelegalitate este certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria M 07 nr. 1682 din 14 noiembrie 1996 emis în favoarea SC A. SA Cluj Napoca în aplicarea art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990.

Acest certificat este un act administrativ unilateral individual prin care se atestă dobândirea unui drept de proprietate prin efectul Legii nr. 15/1990, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel încât, potrivit considerentelor expuse mai sus, nu poate fi supus controlului de legalitate pe calea procesuală reglementată, în premieră, de art. 4 din acest act normativ. Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a actului administrativ nu a fost reglementată prin lege, iar doctrina și jurisprudenta au acceptat-o în mod tradițional numai cu privire la actul administrativ-normativ, ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat în orice litigiu și era soluționat de către instanța competentă să judece cauza respectivă.

În raport cu toate considerentele expuse, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de R.V. împotriva sentinței nr. 149 din 6 aprilie 2009 a Curții de Apel Cluj, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 5 noiembrie 2009.