Public servants' unquantified salary supplements claim rejected; limitation partial bar upheld.

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1. Obiectul acțiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ, reclamanții B.I., R.D.S., P.D., M.J.E., V.L.R., (...) au solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, obligarea acesteia la plata drepturilor bănești reprezentate de suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, pentru activitatea desfășurată potrivit funcției deținute ca funcționar public în perioada mai 2004 - 11 noiembrie 2009, sume actualizate în raport de indicele de inflație din luna mai 2004 până la data plății efective și obligarea pârâtei să efectueze cuvenitele mențiuni în carnetele de muncă.

În motivarea cererii, reclamanții au arătat că, potrivit art. 29 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, în forma inițială, „pentru activitatea depusă, funcționarii publici au dreptul la salariu, care se compune din salariul de bază, sporuri și indemnizații".

Ulterior, prin pct. 21 al art. XIII din Legea nr. 161/2003 textul art. 29 din Legea nr. 188/1999 a fost modificat și completat, în sensul includerii în salariu și a componentelor, suplimentul postului și suplimentul gradului lit. c) și d) ale art. 29 alin. (1), cu precizarea intrării în vigoare a acestor prevederi de la data de 01 ianuarie 2004 (art. XXV din Legea nr. 161/2003). Astfel, dispozițiile art. 29 alin. (1) lit. c) și d), devenit art. 31 după republicarea Legii nr. 188/1999, au fost suspendate în perioada mai 2004 - 31 decembrie 2006, în baza pct. 7 al articolului unic din Legea nr. 164/2004, art. 44 din O.U.G. nr. 92/2004, art. 48 din O.G. nr. 2/2006.

2. Hotărârea primei instanțe

Prin Sentința nr. 3367 din 14 septembrie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția prescripției, respingând cererea pentru perioada mai - 23 noiembrie 2004 ca prescrisă și în rest acțiunea formulată de reclamanți.

Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâta a invocat excepția prescripției dreptului la acțiune pentru anii 2004, 2005 și 2006, față de prevederile art. 166 alin. (1) C. muncii și Decizia nr. 20 din 21 septembrie 2009 pronunțată de Secțiile Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție prin care s-a admis recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, hotărâre prin care, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999, instanța supremă a stabilit că în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare. Pe fondul cauzei a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată.

3. Considerentele reținute de prima instanță în motivarea soluției sale

Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

Referitor la excepția prescripției, prima instanță a reținut că este întemeiată în ce privește pretențiile aferente perioadei mai 2004 - 23 noiembrie 2004 (anterioară suspendării legale a dispozițiilor art. 29 din Legea nr. 188/1999), în raport de art. 44 din O.U.G. nr. 92/2004, (intrată în vigoare la 23 noiembrie 2004) prevede „La data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se suspendă aplicarea dispozițiilor art. 29 (…) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările ulterioare”, având în vedere și prevederile art. 3 din Decretul-legii nr. 167/1958.

Pe fond cauzei, prima instanță a reținut că potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 republicată în martie 2004, „pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: a) salariul de bază, b) sporul pentru vechime în muncă; c) suplimentul postului; d) suplimentul gradului”, dispozițiile art. 29 lit. c) și d) fiind suspendate prin acte normative succesive (O.U.G. nr. 92/2004, Legea nr. 76/2005, O.U.G. nr. 2/2006, Legea nr. 417/2006) până la 31 decembrie 2006 și ulterior reluate prin art. 31 din Legea nr. 188/1999 modificată prin Legea nr. 251/2006, „suplimentul gradului” devenind „suplimentul corespunzător treptei de salarizare."

Dispoziții ce reglementează compunerea salariului au un caracter general, de principiu, nu consacră dreptul la o sumă de bani determinată sau determinabilă, astfel că nu pot sta la baza admiterii acțiunii în pretenții.

Prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secțiile unite, nr. 20 din 21 septembrie 2009 a fost admis recursul în interesul legii și s-a stabilit că „în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată, în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare”, apreciind prima instanță că această decizie este aplicabilă în speță.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit, cu valoare de principiu, că drepturile de creanță constituie un bun în sensul art. 1 din alin. (1) din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Prima instanță a constatat însă că art. 31 din Legea nr. 188/1999 ce reglementează compunerea salariului nu poate sta la baza constatării nașterii unui drept patrimonial de creanță în favoarea funcționarilor publici.

Pe de altă parte, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că nu poate fi considerat ca „valoare patrimonială” și implicit ca „speranță legitimă” decât dacă respectivul „bun” are „o bază suficientă în dreptul intern”, spre exemplu dacă existența sa este confirmată printr-o jurisprudență clară și concordantă a instanțelor naționale.

În concluzie, judecătorul fondului a reținut că până la pronunțarea deciziei în soluționarea recursului în interesul legii, practica judiciară majoritară a fost în sensul că stabilirea de către instanță a cuantumului sporurilor și obligarea autorității la plata acestora nu se pot realiza decât cu încălcarea competențelor celorlalte puteri (legislativă, respectiv executivă în baza delegării legislative sau în exercitarea atribuțiilor în procesul de executare/organizare a executării legilor).

4. Recursul declarat în cauză

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, pentru motive încadrate în drept în prevederile art. 304 punctul 9 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenții-reclamanți au susținut, în esență, următoarele:

În privința excepției prescripției dreptului la acțiune pentru perioada mai 2004 - 23 noiembrie 2004, recurenții au apreciat că în mod eronat a fost admisă această excepție de către instanța de fond, întrucât suspendarea legală a aplicării drepturilor de natură salarială prevăzute de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 s-a produs în luna mai 2004, conform punctului 7 al articolului unic din Legea nr. 164/2004 pentru aprobarea O.U.G. nr. 123/2003 privind creșterile salariale ce se vor acorda personalului din sectorul bugetar.

Pe fondul cauzei, recurenții-reclamanți au arătat că nu pot fi avute în vedere reținerile primei instanțe, în sensul că dispozițiile ce reglementează compunerea salariului au un caracter general, de principiu, nu consacră dreptul la o sumă de bani determinată sau determinabilă, în contrar ar însemna că și salariul de bază și sporul pentru vechime în muncă, componente ale salariului ca și cele două suplimente au un caracter general, de principiu și nu consacră dreptul la o sumă de bani determinată sau determinabilă, adică dacă nu ar fi fost acordate nu ar fi existat nicio bază legală pentru a le obține.

În privința Deciziei nr. 20 din 21 septembrie 2009 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secțiile unite, prin care s-a stabilit că în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturi salariale constând în suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare, recurenții au apreciat că nu este aplicabilă, pentru că în speță există o cuantificare cu fundament legal, așa încât aceste drepturi pot fi acordate pe cale judecătorească.

Astfel, cuantumul suplimentului postului și cuantumul suplimentului corespunzător treptei de salarizare se stabilesc diferențiat în funcție de specificul și complexitatea activității desfășurate conform funcției publice a fiecăruia și în funcție de treapta de salarizare.

Concluzionând, recurenții au susținut că cele două suplimente la care au dreptul sunt reglementate de lege, iar cuantumul acestora este determinabil, luând în considerare criterii legale și obiective, apreciind că acest drept este unul de creanță și prin urmare este un bun în sensul art. 1 din Protocolul adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurenți, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041, constată că recursul nu este fondat.

1. Argumentele de fapt și de drept relevante

În conformitate cu dispozițiile art. 31 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, „(1) Pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din a) salariul de bază; b) sporul pentru vechime în muncă; c) suplimentul postului; d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare. (2) Funcționarii publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii. (3) Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici”.

În aceste condiții, Înalta Curte reține că dreptul la salariu al funcționarilor publici este reglementat în Secțiunea I din Cap. 5 intitulat „Drepturi și îndatoriri” din Legea nr. 188/1999, dar potrivit art. 31 alin. (3), salarizarea se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare.

Prin stabilirea unui cuantum procentual de câte 22%, 25%, 26%, 36%, 29% și 31% pentru suplimentul postului din salariul de bază și de câte 7%, sau 10%, 10%, 26%, 7%, 13% și 14% pentru suplimentul corespunzător treptei de salarizare, corespunzător funcției publice deținute de către fiecare dintre recurenții-reclamanți, fără ca acest cuantum să fi fost stabilit printr-o reglementare legală, instanța ar interveni în domeniul constituțional al puterii legislative, căreia nu i se poate substitui în cauza de față, căci și-ar depăși propriile competențe, limitate constituțional la aplicarea legii pozitive.

De altfel, cuantumul celor două suplimente salariale nu a fost stabilit nici prin Legea nr. 188/1999 și nici prin actele normative subsecvente, astfel încât nu există baza legală pentru calcularea și acordarea acestora.

Pentru cuantificarea suplimentului postului și a suplimentului treptei de salarizare, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici, este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999, atribuție care revine fie Parlamentului, în cazul promovării unei legi, fie Guvernului, prin delegare legislativă sau prin adoptarea unei hotărâri date în aplicarea acestor prevederi legale.

Înalta Curte apreciază că în condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calcul al suplimentului postului și al suplimentului treptei de salarizare, suntem în prezența doar a unei intenții a legiuitorului de a acorda funcționarilor publici două drepturi de natură salarială, intenție materializată prin instituirea drepturilor, dar nefinalizată deoarece nu este stabilit cuantumul acestora sau criteriile pe baza cărora pot fi calculate.

Așa fiind, instanța de control judiciar constată că cele două drepturi nu pot fi obținute prin promovarea unor acțiuni în instanță, căci acordarea lor pe cale judecătorească ar însemna să se facă fie prin obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, fie prin eventuala cuantificare de către instanță în raport de diverse criterii aplicate prin analogie, ceea ce echivalează cu o substituire în atribuțiile legiuitorului ori ale executivului, contrar celor stabilite prin Decizia Curții Constituționale nr. 820 din 3 iulie 2008, în cuprinsul căreia s-a reținut că instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.

Înalta Curte reține că admiterea unor astfel de acțiuni, cum este cea de față, ar presupune pronunțarea unor hotărâri judecătorești nesusceptibile de executare, de natură a reprezenta o încălcare a art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, cu referire la jurisprudența constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului în care s-a reținut că dreptul de a apela la o instanță ar fi iluzoriu, dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă și obligatorie să fie ineficientă în detrimentul unei părți( Imobiliara Saffi împotriva Italiei - 1999; Dorneanu împotriva României - 2007).

Înalta Curte reține că neacordarea sporurilor solicitate nu încalcă prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, care obligă statele părți să adopte măsuri pentru a asigura garantarea dreptului de proprietate, nefiind în prezența unui bun, noțiune cu semnificație autonomă, în sensul Convenției, care fără a se limita numai la proprietatea unor bunuri corporale, include orice interes economic cu valoare patrimonială.

De asemenea, nu se poate vorbi de existența unei „speranțe legitime” a reclamanților, în sensul avut în vedere în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în care s-a reținut că atunci când interesul patrimonial aparține categoriei juridice „creanță” nu poate fi considerată „valoare patrimonială” și implicit „speranță legitimă” decât dacă are o bază suficientă în dreptul intern, spre exemplu o dispoziție legală, sau dacă existența sa este confirmată printr-o jurisprudență clară și concordantă a instanțelor naționale (Kopecky c/a Slovacia - 2004; Pressos Compania Naviera SA și alții c/a Belgia - 1995; Draon c/a Franța - 2005; Maurice c/a Franța - 2005), or drepturile salariale în discuție nu au o suficientă bază în dreptul intern, în absența unor criterii legale de cuantificare a acestora.

Toate aceste argumente au fost avute în vedere la pronunțarea deciziei de recurs în interesul Legii nr. 20 din 21 septembrie 2009, publicată în M. Of. nr. 880/16 decembrie 2009, prin care Secțiile Unite au stabilit, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată, că în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.

2. Soluția pronunțată în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 304 punctul 9 sau art. 3041 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recursul declarat de B.I., R.D.S., P.D., M.J.E., V.L.R., (...) împotriva Sentinței nr. 3367 din 14 septembrie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 31 mai 2011.