Illegality of administrative regulation assigning judicial jurisdiction for audit court decisions in violation of constitutional exclusive legislative power

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 184/CA/2011 din 20 septembrie 2011, Curtea de Apel Oradea, secția contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate a punctelor 228 și 229 din Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități invocată de reclamanții Consiliul Local Căpleni și Primarul Comunei Căpleni, în contradictoriu cu emitentul actului, pârâta Camera de Conturi Satu Mare, și Curtea de Conturi a României București, ca inadmisibilă.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că reclamanții au invocat excepția de nelegalitate a punctelor 228 și 229 din Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010 referitor la stabilirea competenței de soluționare a sesizării formulate împotriva încheierii emisă de comisia ce soluționează contestațiile împotriva actelor de control întocmite de camerele de conturi.

Stabilirea competenței materiale și teritoriale a instanțelor judecătorești din România se realizează prin legi organice și legi speciale și niciodată printr-un act administrativ emis de o entitate administrativă în regim de putere publică, a cărei competențe de reglementare sunt doar cu privire la executarea în concret a legii.

Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010 este dată în aplicarea prevederilor art. 11 alin. (2) și (3) și a art. 59 din Legea 94/1992, care reglementează materia de normare a plenului Curții de Conturi, respectiv cu privire la organizarea și valorificarea actelor rezultate de aceste activități.

Sub aspectul inadmisibilității invocate prin prisma faptului că actul administrativ vizat este unul normativ ce nu intră în sfera de aplicare a prevederilor art. 4 din legea nr. 554/2004, instanța de fond a constatat că este neîntemeiată și a respins-o reținând că acest aspect a fost tranșat în practica instanțelor reținându-se că excepția de nelegalitate cu privire la un act administrativ normativ este admisibilă, neexistând nicio rațiune pentru care acestea să fie excluse de la cenzura instanțelor cu atât mai mult cu cât dreptul comunitar, respectiv art. 277 din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene are ca obiect de reglementare excepția de nelegalitate cu privire la actele administrative normative, iar sarcina judecătorului român este de a da eficiență acestuia cu prioritate.

Sub aspectul inadmisibilității invocate prin prisma condiției impuse de textul de lege, respectiv ca de actul administrativ să depindă soluționarea litigiului pe fond, instanța a reținut că este întemeiată.

Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010, cu privire la care se invocă excepția de nelegalitate prin prisma punctelor 228 și 229, este dată în aplicarea prevederilor articolului 11 alin. (2) și (3) și a art. 59 din Legea 94/1992.

Potrivit punctului 228 din regulament: „Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ, iar potrivit punctului 229: „Cauzele aflate pe rolul instanțelor la data publicării prezentului regulament în M. Of. al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil în momentul sesizării instanței”.

Prin urmare, eventuala constatare a faptului că dispozițiile din regulament cu privire la care se invocă excepția de nelegalitate încalcă prevederile art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, care prevăd explicit că actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă, ori că acestea adaugă la norma din lege, nu prezintă nicio relevanță în soluționarea pricinii atâta vreme cât, prin prisma normelor de drept comun, competența în soluționarea cererii aparține tot acestei instanțe, prin prisma rangului organului emitent, sens în care la dosar s-a depus și practica Înaltei Curți de Casație și Justiție.

În litigiul dedus judecății nu este îndeplinită condiția de admisibilitate impusă de lege cu privire la dependența dintre actul administrativ și soluția ce se pronunță pe fondul litigiului. Constatarea eventualei nelegalități nu produce consecințe asupra competenței instanței învestite cu soluționarea cererii de anulare a actelor emise de Curtea de Conturi, iar rolul instanței nu este acela de a verifica nelegalități generice ci concrete prin prisma intereselor și drepturilor specifice a căror încălcare se reclamă în litigiul dedus judecății.

Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul Primarul Comunei Căpleni a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului se arată că soluția pronunțată de instanța de fond pe excepția de nelegalitate e consecința aplicării greșite a legii.

Recurentul susține că instanța de fond face trimitere la prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, extinzând efectul său normativ pană acolo încât schimbă voința legiuitorului de a norma, confundând, din punct de vedere literar și juridic, noțiunea de „organizare și desfășurare a activității specifice Curții de Conturi" cu organizarea și desfășurarea activității procedurale instanțelor judecătorești.

Textul de lege este clar asupra competenței curților de apel, făcând trimitere la actele administrative emise sau încheiate de autorități publice centrale și nu la cele date în procedura de soluționare a unei contestații, cu precizarea distinctă asupra competenței date de taxe, impozite, contribuții și accesorii mai mari de 500.000 Iei.

Interpretarea distinctă cu privire la competența după valoare se poate, prin analogie, aprecia din perspectiva O.G. nr. 92/2003, care stabilește competența de soluționare a contestației la A.N.A.F. pentru impunerile ce depășesc 500.000 lei, stabilind apoi competența de soluționare a curților de apei nu pe motivul emiterii deciziei de soluționare a contestației de către A.N.A.F., ci pentru că valoarea soluționată este de peste 500.000 lei.

Art. 32, art. 33 din Legea nr. 94/1992 lămurește cât se poate de clar competența decizională a Curții de Conturi prin Camere de Conturi Județene, acea că, acolo unde auditul public extern a constatat neregularități se dispune conducerii instituțiilor auditate luarea de măsuri, în sensul stabilirii întinderii prejudiciului și recuperării acestuia.

Actul administrativ generator de efecte juridice este Decizia Camerei de Conturi Județene și prin acțiunile judiciare de verificare a legalității se tinde la verificarea unor aspecte de nelegalitate care privesc doar acest act.

Deciziile fiind emise de organe deconcentrate în județe ale Curții de Conturi, competența este dată de caracterul județean al acestora, independent de împrejurarea că au sau nu personalitate juridică, deoarece acestea au personalitate funcțională, au fost înzestrate cu capacitate administrativă de a emite acte administrative, împrejurare care le dă vocație procesuală directă.

Intimata Curtea de Conturi a României, prin întâmpinare, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală.

Examinând cauza și sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Potrivit pct. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități: „Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ.”, iar pct. 229 prevede: „Cauzele aflate pe rolul instanțelor la data publicării prezentului regulament în M. Of. al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil în momentul sesizării instanței.”

Anterior, un regulament similar fusese adoptat de Curtea de Conturi prin Hotărârea nr. 1/2009. La pct. 106 se prevedea că „împotriva hotărârilor înscrise în încheiere, entitatea verificată, în termen de 15 zile lucrătoare de la primirea comunicării, poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.”; la pct. 107 se prevedea că „Sesizarea instanței se depune la Secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, pentru încheierile emise de către structurile centrale ale Curții de Conturi.”, iar la pct. 108: „În cazul încheierilor emise la nivelul camerelor de conturi, sesizarea instanței se depune la Secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalelor județene.”

Se constată astfel că prin două acte cu caracter normativ date în aplicarea Legii nr. 94/1992, Curtea de Conturi a României a reglementat competența materială și teritorială în cazul sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, iar la pct. 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 cuprinde dispoziții tranzitorii cu privire la aplicarea legii în timp.

Dispozițiile pct. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 reglementează competența instanței de contencios administrativ fără a ține seama de criteriul valoric reglementat de art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Însă, ceea ce este mai important este că pct. 228 și 229 sunt reglementate cu încălcarea art. 126 alin. (2) și art. 140 alin. (1) teza a II-a din Constituția României. Astfel, potrivit primului text „competența instanțelor de judecată și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege”, iar potrivit celui de-al doilea, „În condițiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate.”

Faptul că Hotărârea nr. 130/2010 este un act administrativ cu caracter normativ nu o exclude de la controlul de legalitate pe calea excepției. Sub acest aspect, este de reținut jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție care, interpretând legea națională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituția României, întru-un sens care să concorde cu Convenția Europeană a Drepturilor Omului, a reținut că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi se își orienteze conduita în acord cu imperativele legii.

În raport cu dispozițiile constituționale menționate, prevederile a căror legalitate este analizată apar ca fiind nelegale impunându-se admiterea excepției de nelegalitate.

Înlăturarea, pe calea constatării excepției de nelegalitate, a dispozițiilor din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 repune dispozițiile cuprinse în legile organice - art. 3 C. proc. civ. și art. 10 din Legea nr. 554/2004 - în poziția garantată constituțional.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile formulate de recurent sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală.

În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004 va admite recursul, va modifica sentința recurată și pe cale de consecință va admite excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Primarul Comunei Căpleni, împotriva sentinței civile nr. 184/ CA din 20 septembrie 2011 a Curții de Apel Oradea, secția contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată în sensul că admite excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 23 februarie 2012.