Admissibility of judicial challenge to public procurement control reports under administrative litigation act

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Sesizarea instanței de fond

Prin cererea adresată Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul Municipiul Timișoara, prin primar a chemat în judecată Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, solicitând anularea Raportului de control nr. RC777/994/2010.

În motivarea cererii s-a arătat că se solicită anularea actului, act administrativ unilateral emis de o autoritate publică, deoarece nu au fost încălcate prevederile O.U.G. nr. 34/2006 pentru atribuirea contractelor de achiziție publică.

Prin întâmpinare, ANRMAP a invocat excepția inadmisibilității acțiunii deoarece raportul de control nu este un act administrativ pentru că prin acesta nu se dă naștere, nu se modifică și nu se stinge un raport juridic ci cuprinde constatări cu privire la respectarea ori nerespectarea legislației privind achizițiile publice, iar, pe fond, a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată.

2. Soluția instanței de fond

Prin Sentința civilă nr. 541 din 8 decembrie 2010 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă ca inadmisibilă cererea reclamantului Municipiul Timișoara și a fost obligată reclamanta la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea soluției, instanța de fond a reținut că actul atacat în speță de reclamant nu poate fi calificat drept act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dat fiind faptul că acesta nu este susceptibil să producă prin el însuși efecte juridice.

Din chiar concluziile raportului se poate constata că acesta nu este menit să producă prin el însuși efecte juridice, în sensul angajării răspunderii contravenționale ori pentru anularea contractului de achiziție publică pretins a fi încheiat cu încălcarea dispozițiilor O.U.G. nr. 34/2006, ci a fost elaborat pentru a fi avut în vedere de către organele abilitate să ia atari măsuri.

De aceea, a fost încheiat un proces-verbal de contravenție seria AR nr. 01354 din 9 martie 2010 care produce efecte juridice ce a fost atacat separat de reclamant cu plângere contravențională.

Ca o dovadă că raportul atacat în prezenta cauză nu produce efecte juridice prin el însuși este atestat și de faptul că în concluziile sale s-a propus doar a se analiza dacă este oportun a se face aplicarea art. 2961 din O.U.G. nr. 34/2006 pentru anularea contractului de achiziție publică pretins a fi fost atribuit cu încălcarea dispozițiilor legale.

Concluzii similare se impun și cu privire la adresa emisă de pârâtă sub nr. 10363/3 din 21 august 2010 prin care a fost respinsă contestația depusă de reclamant împotriva raportului de control.

Pentru că a fost admisă excepția inadmisibilității, în baza art. 137 alin. (1) C. proc. civ., nu a mai fost analizat fondul cauzei.

În baza art. 274 C. proc. civ., reclamantul a fost obligat la plata cheltuielilor de judecată în sumă de 469 RON.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs Municipiul Timișoara, prin Primar și s-a solicitat casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond, iar în subsidiar, modificarea sentinței în sensul admiterii acțiunii.

Se critică, în motivele de recurs, soluția instanței de fond deoarece, în mod greșit, s-a apreciat că actul atacat nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

La o simplă analiză a raportului de control a cărui anulare se solicită se poate observa că acesta este un act unilateral (manifestare unilaterală de voință) emis de o autoritate publică (ANRMAP - instituție publică cu personalitate juridică, conform H.G. nr. 525/2007) în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii.

În lege, nu există nici un text de lege care să interzică contestarea raportului de control de către persoana vătămată pentru constatările cuprinse în actul de control, iar pentru că în H.G. nr. 525/2007 nu se prevede termenul și calea de urmat pentru anularea unui raport de control, nu înseamnă că acel act nu poate face obiectul analizei instanțelor de contencios administrativ.

Se critică motivarea instanței de fond care a reținut că raportul nu produce efecte juridice având în vedere că în capitolul Concluzii s-au impus măsuri pentru remedierea, corectarea celor constatate și evitarea, pe viitor, a încălcării normelor juridice indicate.

Pe fondul cauzei, se arată că autoritatea contractantă nu a încălcat prevederile art. 200 din O.U.G. nr. 34/2006 deoarece din interpretarea acestora nu rezultă că autoritatea contractantă poate prelungi perioada de evaluare o singură dată cu cel mult 20 de zile pentru că tocmai o propunere de modificare legislativă face această precizare.

Referitor la încălcarea prevederilor art. 2562 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, s-a arătat că aceste dispoziții nu puteau fi încălcate pentru că se referă la persoana vătămată care poate sesiza C.N.S.C. sau, după caz, instanța judecătorească.

Cu privire la încălcarea art. 2873 din O.U.G. nr. 34/2006 s-a invocat faptul că la data comunicării citației, la 13 ianuarie 2010, niciunul dintre participanții la procedura de atribuire nu mai avea calitatea de operator economic implicat în procedură.

În motivele de recurs se apreciază că nici celelalte abateri reținute în raportul de control nu au fost săvârșite pentru că nu au existat neconcordanțe între cele publicate în SEAP de autoritatea contractantă și starea de fapt existentă la 23 februarie 2010, nu a fost încălcat principiul transparenței și a regulilor de publicitate.

S-a precizat faptul că procesul-verbal de contravenție seria AR nr. 03154 din 9 martie 2010 a fost anulat de către instanța de judecată prin Sentința civilă nr. 8592 din 17 mai 2010.

Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

4. Soluția instanței de recurs

După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:

Prin raportul de control nr. RC777/994/2010 emis de ANRMAP și a cărui anulare s-a solicitat de către Municipiul Timișoara, s-a încheiat procedura de supraveghere a Municipiului Timișoara a modului de atribuire a acordului-cadru având ca obiect „întreținere și reparare străzi în zona de sud-vest în Municipiul Timișoara”.

Acest raport de control cuprinde atât măsurile dispuse, respectiv aplicarea sancțiunii contravenționale a amenzii prin procesul-verbal de contravenție seria AR nr. 01354 din 9 martie 2010 cât și concluziile operațiunii de supraveghere, respectiv oportunitatea utilizării prevederilor art. 2961 din O.U.G. nr. 34/2006 având în vedere că la data derulării procedurii de supraveghere, soluționarea litigiului era pe rolul instanței.

Problema care se impune a fi dezlegată, mai întâi, este aceea dacă acest raport de control este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se înțelege „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ”.

Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații.

Însă, nu toate actele unilaterale emise de autoritățile publice sunt acte administrative ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.

În speță, raportul de control, chiar dacă este emis de o autoritate publică, nu este un act administrativ deoarece prin concluziile sale s-au prezentat niște constatări, iar în cadrul acestora s-a menționat și faptul că pentru unele dintre faptele considerate contravenții a fost încheiat încă din luna martie 2010 un proces-verbal de contravenție ce a fost contestat iar prin Sentința civilă nr. 8592 din 17 mai 2010 a Judecătoriei Timișoara, în primă instanță, chiar s-a dispus anularea acestui proces-verbal de contravenție.

De altfel, în motivele de recurs nici nu se subliniază care ar fi motivele pentru care actul contestat este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la susținerile potrivit cărora raportul în discuție produce efecte juridice, deși instanța de fond a reținut că nu produce efecte, se constată că cele prevăzute în capitolul Concluzii vor putea fi infirmate sau nu de litigiile ce se află pe rolul instanțelor judecătorești.

Dacă în cadrul litigiului având ca obiect plângere contravențională va fi admisă plângerea și anulat procesul-verbal de contravenție, după analiza pe fond a contravențiilor săvârșite, acestea nu vor mai putea fi socotite ca având temei în procesul-verbal de control.

Pentru celelalte aspecte reținute, chiar în procesul-verbal de control, se precizează că la data derulării procedurii de supraveghere soluționarea litigiului era pe rolul instanței, iar acestea vor putea să fie infirmate sau nu de soluția pronunțată de instanța judecătorească competentă.

Apreciind că soluția instanței de fond este legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

Pentru că soluția instanței de fond a fost pronunțată în baza unei excepții, cea a inadmisibilității, nu vor fi analizate criticile din motivele de recurs ce vizează fondul cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Respinge recursul declarat de Municipiul Timișoara prin Primar împotriva Sentinței civile nr. 541 din 8 decembrie 2010 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 4 noiembrie 2011.