Suspension of fiscal enforcement of additional VAT assessment against public road authority for failure to prove competitive distortion of public service activities

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 89 din 10 martie 2011, Curtea de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal, a admis cererea de suspendare formulată de către reclamanta Regia Autonomă Județeană de Drumuri și Poduri Constanța în contradictoriu cu pârâții - Agenția Națională de Administrare Fiscală - prin Direcția Generală a Finanțelor Publice Locale Constanța și S.A.F. - Activitatea de Inspecție Fiscală Constanța și în consecință a dispus suspendarea executării deciziei de impunere nr. 6321 din 21 iulie 2010 și a raportului de inspecție fiscală nr. 6321 din 21 iulie 2010 emise de Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală a Finanțelor Publice Constanța.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut următoarele:

Prin cererea adresată instanței la data de 19 octombrie 2010 reclamanta Regia Autonomă Județeană de Drumuri și Poduri Constanța a chemat în judecată pe pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice Constanța și S.A.F. - Activitatea de Inspecție Fiscală Constanța și a solicitat în contradictoriu cu acestea să se dispună anularea Deciziei nr. 115 din 27 septembrie 2010 și a Deciziei de impunere nr. 6321 din 21 iulie 2010 emise de A.N.A.F. - D.G.F.P. Constanța, precum și a raportului de inspecție fiscală nr. 6321 din 21 iulie 2010 emis de D.G.F.P. Constanța, acte prin care s-au reținut în sarcina sa obligații fiscale suplimentare reprezentând TVA în sumă de 1.012.132 lei și majorări de întârziere în sumă de 1.838 lei.

Reclamanta a mai solicitat a se dispune și suspendarea efectelor actelor administrative contestate, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, arătând că s-a dispus anterior suspendarea acelorași acte, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

In motivarea cererii de suspendare reclamanta a arătat, în esență, că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de textul de lege invocat ca temei legal al cererii de suspendare, respectiv art. 15 din Legea nr. 554/2004, în sensul că există un caz bine justificat, iar măsura e necesară pentru prevenirea unei pagube iminente care s-ar produce în patrimoniul reclamantei, ca urmare a executării silite.

Cu privire la prima condiție, se arată că reclamanta este o regie autonomă având ca obiect de activitate construirea, repararea precum și întreținerea curentă și periodică a drumurilor județene care este efectuată în județul Constanța numai de către R.A.J.D.P. Constanța și nu se pune problema unei concurențe în domeniu, iar conform art. 127 alin. (6) C. fisc., pentru veniturile astfel realizate nu datorează TVA.

Organul fiscal greșit a reținut incidența dispozițiilor art. 127 alin. (4) C. fisc., fără a se avea în vedere că aceste lucrări nu au determinat distorsiuni concurențiale.

In legătură cu cea de-a doua condiție, se arată că reclamanta este o instituție publică care desfășoară activități cu caracter de utilitate publică, iar continuarea executării silite ar perturba executarea în continuare a acestor activități. De asemenea, regia s-ar afla în imposibilitate de a mai participa la desfășurarea unor licitații, riscând descalificarea pentru neîndeplinirea cerințelor de exigibilitate.

Analizând cererea de suspendare a executării silite a actelor administrative fiscale, în raport de materialul probator administrat în cauză, precum și de disp. art. 15 din Legea nr. 554/2004, instanța a reținut că este fondată, pentru cele ce urmează:

Prin raportul fiscal nr. 6321 din 21 iulie 2010, organul fiscal a arătat că motivul pentru care reclamanta nu este scutită de TVA [respectiv, nu sunt aplicabile disp. art. 127 alin. (7) C. fisc.], și anume faptul că din actele de înființare și organizare ale regiei nu rezultă că activitățile sale nu creează distorsiuni concurențiale, respectiv că activitatea reclamantei pentru care a stabilit TVA nu poate fi exercitată și de alți agenți economici.

Potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond, iar potrivit art. 15 suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. In acest caz, instanța va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o dată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond.

Sunt cazuri bine justificate - împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ [art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004], iar paguba iminentă este prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public [art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004].

Cele două condiții trebuie îndeplinite cumulativ, ele determinându-se reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei și, invers, nu poate fi vorba de iminența pagubei când cazul nu este bine justificat.

In speță, stabilirea suplimentară a TVA prin actele administrative fiscale a căror suspendare se solicită, precum și a penalităților de întârziere, creează o serioasă îndoială în privința legalității acestora, întrucât art. 127 pct. 6 C. fisc. prevede care sunt activitățile instituțiilor publice supuse taxării, iar cea desfășurată de reclamantă nu se regăsește printre acestea.

De altfel, chiar organul fiscal în raportul de inspecție arată că reclamanta ar fi beneficiat de această scutire dacă i se aplicau prev. art. 127 alin. (7) C. fisc., respectiv prin activitatea desfășurată aceasta nu trebuia să distorsioneze mediul concurențial.

Ori, în cauză, nu rezultă că activitatea reclamantei pentru care s-a perceput suplimentar TVA urma să fie exercitată și de alți agenți economici, pentru ca acesteia să nu-i fie aplicabile disp. art. 127 alin. (7) C. fisc.

Mai mult decât atât, prin raportul de inspecție fiscală, nu i s-au stabilit și alte obligații fiscale suplimentare, deși controlul a vizat și alte capitole bugetare.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție prevăzută de art. 15 din Legea nr. 554/2004, instanța a reținut că și aceasta este îndeplinită, întrucât, prin executarea actelor administrative fiscale, datorită cuantumului sumelor prevăzute, s-ar putea perturba activitatea acestei regii care execută un serviciu public (repararea și întreținerea drumurilor și podurilor).

Împotriva acestei hotărâri, în termen legal a declarat recurs Direcția Generală a Finanțelor Publice Constanța, în nume propriu și pentru Activitatea de Inspecție Fiscală Constanța.

În motivarea recursului, pârâta a arătat, în esență, următoarele:

Instanța a reținut că sunt îndeplinite cumulativ cele două condiții prevăzute de Legea nr. 554/2004, în sensul că actele administrative a căror suspendare se solicită creează o îndoială serioasă în privința legalității acestora, întrucât art. 127 pct. 6 C. fisc. prevede care sunt activitățile instituțiilor publice supuse taxării, iar cea desfășurată de reclamantă nu se regăsește printre acestea.

Potrivit prevederilor art. 127 alin. (7) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificările aplicabile până la 31 decembrie 2006 inclusiv, sunt asimilate instituțiilor publice, în ceea ce privește regulile aplicabile din punct de vedere al taxei pe valoare adăugată, orice entități a căror înființare este reglementată prin legi sau hotărâri ale Guvernului, pentru activitățile prevăzute prin actul normativ de înființare, care nu creează distorsiuni concurențiale, nefiind desfășurate și de alte persoane impozabile.

Întrucât actul de înființare al Regiei Autonome Județene de Drumuri și Poduri Constanța, respectiv decizia nr. 56/1995 și O.G. nr. 69/1994 privind unele măsuri pentru reorganizarea regiilor autonome de interes local, republicată, nu stabilesc ca activitățile de construire, întreținere și modernizare a drumurilor de interes județean și local a podurilor, precum și a altor activități de interes public nu vor fi desfășurate și de alte persoane impozabile, nu puteau fi aplicate prevederile art. 127 alin. (7) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificările ulterioare aplicabile până la 31 decembrie 2006, inclusiv, și prin urmare regia era obligată să colecteze taxa, pe valoare adăugată aferentă perioadei ianuarie 2004 - 13 decembrie 2005 pentru serviciile facturate Consiliul Județean Constanța și consiliile locale din județ în perioada respectivă.

Oricum, dacă reclamanta datorează sau nu taxa pentru valoare adăugată stabilită de organele de inspecție fiscală și materializată prin actul administrativ fiscal contestat pe cale administrativă, sau dacă este stabilită potrivit prevederilor legale de către organele fiscale, urmează a se stabili pe de o parte în urma soluționării contestației pe cale administrativă și ulterior pe cale judecătorească potrivit Legii nr. 554/2004 în urma administrării probelor, neputându-se aprecia la momentul învestirii instanței de fond cu soluționarea cererii de suspendare că din actele administrative atacate rezultă acea îndoială asupra legalității actului.

Or, motivele pentru care instanța de fond a admis cererea de suspendare, respectiv, - organele de control au arătat în raportul de inspecție fiscală că reclamanta ar fi beneficiat de această scutire dacă i se aplicau prevederile art. 127 alin. (7) C. fisc., - sau că nu a fost dovedit în speță că activitatea reclamantei pentru care s-a perceput suplimentar TVA urma să fie exercitată și de alți agenți economici pentru ca acesteia să nu-i fie aplicabile dispozițiile art. 127 alin. (7) C. fisc., sunt neîntemeiate și reprezintă concluziile instanței asupra fondului cauzei, acestea neputând fi asimilate "unor cazuri bine justificate" astfel cum este definită în Legea nr. 554/2004.

De asemenea nici cea de-a doua condiție nu este îndeplinită, susținerile instanței că datorită cuantumului s-ar perturba activitatea regiei nu pot fi reținute în suspendarea actului administrativ fiscal.

Recursul este nefondat.

In art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt fixate condițiile în care judecătorul cauzei poate dispune suspendarea executării actului administrativ contestat, textul legal amintit enumerând trei condiții cumulative: a) condiția declanșării procedurii administrative prealabile, b) condiția cazului bine justificat și c) condiția prevenirii unei pagube iminente.

Acestor trei condiții li se adaugă în materia contenciosului fiscal, condiția plății anticipate a unei cauțiuni, astfel cum se prevede în art. 215 alin. (1) C. proc. fisc.

In speță, recurenta contestă îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și prevenirii unei pagube iminente.

În privința condiției definite în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 (cazul bine justificat), Înalta Curte constată că in mod corect prima instanță a reținut că este îndeplinită. Cu ocazia examinării satisfacerii acestei cerințe legale, judecătorul de contencios administrativ nu poate să facă o examinare pe fond a legalității actului administrativ contestat, ci în mod obligatoriu trebuie să se limiteze la o simpla „pipăire" a fondului. Scopul acestei analize se rezumă doar la a constata dacă există argumente juridice aparent valabile în contestarea legalității actului, care să creeze o îndoială serioasă în privința conformității acestuia cu legea în a cărui executare a fost emis/adoptat. Or, reclamanta a invocat, iar prima instanță a reținut motivat în hotărârea recurată, împrejurarea că art. 127 pct. 6 C. fisc., exclude din sfera activităților supuse plății taxei pe valoarea adăugată, pe cea exercitată de către reclamantă, ceea ce creează o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrativ fiscale în discuție, raportul de inspecție fiscală nr. 6321 din 21 iulie 2010 și decizia de impunere, cu același număr și din aceeași dată. Analiza pe care o propune recurenta în privința art. 127 pct. 6 și 7 C. fisc., practic, vizează fondul cauzei, astfel că excede competenței judecătorului învestit cu soluționarea cererii de suspendare a actelor administrative, acesta fiind limitat la examinarea sumară a actelor infralegislative.

In privința condiției pagubei iminente, prima instanță, de asemenea, corect a reținut că este îndeplinită, întrucât nu poate fi ignorat că executarea sumei de 2.850.253 lei i-ar putea cauza reclamantei un prejudiciu material în sensul art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, și nici că Regia Autonomă Județeană de Drumuri și Poduri Constanța execută un serviciu public (repararea și întreținerea drumurilor și podurilor), care poate fi perturbat ca urmare a executării actelor administrativ-fiscale.

Față de cele ce preced, Înalta Curte, potrivit art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de Direcția Generală a Finanțelor Publice Constanta, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Direcția Generală a Finanțelor Publice Locale Constanța în nume propriu și pentru Activitatea de Inspecție Fiscală Constanța, împotriva sentinței civile nr. 89/CA din 10 martie 2011 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 7 iunie 2011.