Suspension of executive administrative order: disproportionate impact on management contract and imminent harm from reorganization

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1. Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată la data de 12 octombrie 2010 pe rolul Curții de Apel Timișoara, reclamantul L.I. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul M.E.C.T.S., suspendarea executării Ordinului nr. 5308/2010 privind eliberarea sa din funcția de inspector școlar general adjunct la I.Ș.J. Timiș, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, până la pronunțarea instanței de fond.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat că sunt întrunite condițiile cumulative impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării acestui act administrativ, existând o îndoială puternică asupra legalității acestuia, în condițiile în care a fost emis cu încălcarea legii și a clauzelor contractului de management educațional încheiat anterior.

Sub acest aspect, a arătat că la I.Ș.J. Timiș au fost cuprinși în structura organizatorică trei inspectori școlari adjuncți, structura fiind modificată prin Ordinul nr. 4712/2010 emis de pârât, prin care s-au stabilit doar două astfel de funcții pentru județul Timiș.

În executarea acestui ordin au fost eliberați din funcție doi inspectori școlari adjuncți, cel rămas având contract de management doar până în luna octombrie 2010, alături de acesta fiind desemnat un alt inspector omolog, cu delegație, în ciuda faptului că reclamantul ocupase postul prin concurs, contractul său de management educațional având valabilitate până la 5 noiembrie 2012 confirmată prin sentința civilă nr. 366/2009 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara în dosar nr. 678/59/2009, rămasă irevocabilă prin Decizia înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 2408 din 7 mai 2010.

În altă ordine de idei, actul administrativ contestat apare ca nelegal și din perspectiva dispozițiilor art. 24 alin. (2) din Statutul cadrelor didactice, potrivit cărora funcția de inspector școlar general adjunct se ocupă doar prin concurs, eliberarea din această funcție putându-se face în condițiile legii, conform art. 31 din același act normativ.

Pe de altă parte, reclamantul a arătat că executarea actului administrativ contestat este de natură să producă o pagubă iminentă, constând în perturbarea gravă a funcționarii unei autorități publice, în sensul art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, întrucât acesta nu va mai fi în măsură să definitiveze activitățile curente, programele demarate în funcția ocupată, pentru a asigura funcționarea optimă a compartimentului pe care l-a coordonat.

În fine, ordinul atacat încalcă în mod flagrant principiul proporționalității și al protecției așteptărilor legitime, înglobat ordinii publice interne din acquis - ul comunitar, consacrat în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene formată în interpretarea dispozițiilor referitoare la suspendarea executării unui act emis de Comisie.

Prin întâmpinare, pârâtul a solicitat respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată, susținând că nu pot fi decelate în speță condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru admiterea sa.

Astfel, se arată că Ordinul de modificare a structurii I.Ș.J., emis sub nr. 4712/2010 a abilitat inspectorii școlari generali să stabilească prin decizie coordonarea departamentelor din cadrul inspectoratelor, fiind contrare realității susținerile conform cărora acest ordin nu ar stabili modalitatea concretă de reorganizare a inspectoratelor școlare; potrivit măsurilor luate în; cadrul județului Timiș departamentul coordonare reclamanți și-a modificat structura, atribuțiile aferente fiind reduse cu mai mult de 50 %; că măsura eliberării din funcție respectă clauzele contractului de management educațional, din art. IX lit. h), potrivit principiului simetriei actelor juridice; că acest contract prevede posibilitatea încetării de drept a efectelor sale, aceasta fiind situația în speță; că măsura adoptată nu încalcă dreptul la muncă al reclamantului, acesta revenind la catedra de profesor rezervată pe toată perioada în care a ocupat funcția de inspector școlar general adjunct.

Cu privire la pretinsa pagubă iminentă, pârâtul a arătat că afirmațiile reclamantului nu sunt probate, că activitatea la I.Ș.J. Timiș nu a fost perturbată, atribuțiile acestuia fiind preluate de ceilalți doi inspectori rămași în funcție, activitățile aferente derulându-se în continuare.

S-a conchis că, în speță, nu se verifică cerințele legale pentru a se dispune măsura excepțională a suspendării executării unui act administrativ cu caracter executoriu.

2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 510 din 11 noiembrie 2010, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a respins cererea, reținând că nu sunt întrunite condițiile prevăzute de dispozițiile art. 14 alin. (l) din Legea nr. 554/2004, respectiv condiția pagubei iminente și a cazului bine justificat pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ.

Cu privire la condiția pagubei iminente, instanța de fond a reținut că reclamantul face referire la perturbarea gravă a activității la I.Ș.J. Timiș, urmare a eliberării sale din funcție, însă aceste afirmații nu sunt probate prin nici un mijloc de probă, pârâtul negând existența unei atari disfuncționalități.

În acest sens, instanța a observat că nici una dintre activitățile enumerate de către reclamant în cererea de chemare în judecată nu implică cu necesitate participarea sa, acestea putând fi aduse la îndeplinire și de către alte persoane care ocupă funcția de inspector școlar general adjunct, potrivit atribuțiilor desemnate urmare a modificării structurii organizatorice în cadrul I.Ș.J. Timiș.

Mai mult, reclamantul nu a depus la dosar nici un înscris prin care să dovedească susținerile sale referitoare la demararea prin contribuție personală a unor programe de activitate, care nu ar putea fi continuate de alte persoane numite în funcția menționată, precum și a căror întrerupere ar genera o gravă perturbare a activității la I.Ș.J. Timiș.

instanța de fond a constatat că nu se verifică nici susținerile privind existența unui caz bine justificat, în sensul că împrejurările legate de starea de fapt și de drept care au condus la emiterea actului contestat nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității acestuia.

Sub acest aspect, a constatat că toate susținerile expuse în cererea de chemare în judecată vizează temeinicia, iar nu legalitatea actului administrativ contestat, contrar dispozițiilor din art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Chiar în măsura în care s-ar considera îndreptățită să analizeze aparența de legalitate în sens larg a actului contestat, instanța a apreciat că nu se justifică admiterea cererii de suspendare prin raportare la probatoriul administrat, în condițiile în care, cel puțin în aparență, măsura contestată este conformă dispozițiilor legale.

Contrar susținerilor reclamantului, instanța a reținut că ordinul contestat face trimitere expresă la textele legale care întemeiază în drept măsurile luate, precum și la Ordinul nr. 4712/2010, prin care s-a dispus modificarea structurii organizatorice la nivelul I.Ș.J. Timiș.

De asemenea, în aparență nu se poate constata că ordinul astfel emis ar încălca dispozițiile unor acte normative, precum și clauzele contractului de management educațional, de vreme ce art. IX lit. h) din contract prevede posibilitatea încetării efectelor sale în ipoteza unor măsuri de reorganizare, precum par a fi cele dispuse prin Ordinul pârâtului cu nr. 4712/2010.

Or, raportat la motivele de fapt și de drept ale ordinului contestat, nu se poate reține că măsura luată împotriva reclamantului ar fi fost adoptată ca o sancțiune pentru îndeplinirea defectuoasă a activității în cadrul funcției ocupate, acesta fiind urmarea măsurii de reorganizare a activității dispusă prin ordinul precedent, cu nr. 4712/2010.

în aceste condiții, instanța de fond a apreciat că măsura eliberării din funcție, pare a se înscrie în clauzele contractului de management educațional, precum și în prescripțiile 24 alin. (2) și art. 31 din Statutul cadrelor didactice, aprobat prin Legea nr. 128/1997.

Pe de altă parte, nu se poate reține în cauză nici o aparență de încălcare a dreptului la muncă al reclamantului, astfel cum susține acesta, de vreme ce în ordinul ce face obiect al prezentului demers judiciar s-a menționat expres că acestuia i s-a prezervat dreptul de a reveni la catedra rezervată pe durata ocupării funcției de inspector școlar general adjunct.

în egală măsură, a reținut instanța, apar lipsite de pertinență susținerile acestuia referitoare la încălcarea unor principii consacrate în jurisprudența Curții de Justiție a U.E., referitoare la interpretarea dispozițiilor din dreptul comunitar ce privesc suspendarea executării unor acte emise de Comisie, de vreme ce actul administrativ a fost emis exclusiv în aplicarea legislației interne, care nu a fost nicidecum adoptată în aplicarea unor norme de drept comunitar.

Concluzionând, prima instanță a apreciat că măsurile adoptate prin acte administrative trebuie analizate prin prisma principiilor care guvernează efectele acestora, în principal, principiul legalității, care nu pare a fi fost încălcat în speță.

3. Recursul reclamantului

Reclamantul a atacat cu recurs sentința menționată, criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul - reclamant a reluat argumentația cuprinsă în cererea de chemare în judecată în privința întrunirii cumulative a condițiilor prevăzute în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ și a arătat, în esență, că instanța nu a observat unele aspecte hotărâtoare în conturarea cazului bine justificat și a pagubei iminente, sau nu le-a acordat o semnificație juridică adecvată.

4. Apărările intimatului și procedura derulată în recurs

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând, în esență, că instanța de fond a reținut corect, pe baza probelor administrate, neîndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și prevenirii unei pagube iminente impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În temeiul art. 305 C. proc. civ., în recurs a fost administrată proba cu înscrisuri, la cererea recurentului-reclamant, care a depus la dosar, în copie, certificat privind decizia nr. 2408 din 7 mai 2010 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 1655 din 23 martie 2010, a aceleiași instanțe, sentința nr. 200 din 19 aprilie 2010 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, dispozițiile nr. 279 și nr. 280 din 24 iunie 2010, nr. 337 din 21 iulie 2010, nr. 287 din 27 iunie 2010 și nr. 341 din 2 august 2010 emise de I.Ș.J. Timiș, adeverința nr. 1268 din 23 februarie 2010 emisă de aceeași instituție și două contracte de management educațional nr. 9752/1 și nr. 9752/2 din 1 noiembrie 2006, încheiate cu doi dintre inspectorii generali adjuncți, pe o perioadă de 4 ani.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurentul - reclamant și a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., ținând seama de apărările pârâtului și având în vedere proba cu înscrisuri administrată în recurs, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

1. Argumente de fapt și de drept relevante

Actul administrativ a cărui suspendare de executare a solicitat-o reclamantul este Ordinul nr. 5308/2010 al Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, prin care s-a dispus încetarea contractului de management educațional și eliberarea recurentului – reclamant din funcția de inspector general adjunct al I.Ș.J. Timiș.

În motivarea ordinului s-a făcut referire la o serie de ordine anterioare privind modificarea structurii organizatorice a inspectoratelor județene și la decizia nr. 411/2010 a I.Ș.J. Timiș, în care urmau să rămână două funcții inspector școlar general adjunct, în loc de trei, cum fuseseră anterior, și s-a reținut că atribuțiile specifice departamentului coordonat de recurentul - reclamant au fost schimbate într-o proporție mai mare de 50 %.

Recurentul - reclamant fusese numit în funcție prin Ordinul nr. 5824/2008, în baza căruia fusese încheiat contractul de management educațional nr. 11185 din 5 noiembrie 2008, pe o perioadă de 4 ani.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură de protecție provizorie a drepturilor și intereselor legitime ale persoanei potențial vătămate, și poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute cumulativ în art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: cazul bine justificat și paguba iminentă.

Cazul bine justificat este definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 prin raportare la împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Sub acest aspect, având în vedere și înscrisurile nou depuse la dosarul de recurs, instanța de control judiciar reține că circumstanțele pricinii sunt în măsură să contureze o eroare manifestă de apreciere a autorității emitente în aplicarea măsurilor concrete menite să asigure conformarea la noua structură organizatorică a inspectoratului județean, eroare de apreciere ce a avut ca efect o afectare disproporționată a statutului conferit recurentului – reclamant prin ordinul de numire în funcție și prin contractul de management educațional.

În acest sens, Înalta Curte reține că, dintre cei trei inspectori generali adjuncți aflați în funcție la data emiterii ordinului contestat (23 septembrie 2010), contractul de management al recurentului – reclamant urma să-și împlinească perioada de valabilitate la data cea mai îndepărtată (5 noiembrie 2012), în timp ce durata contractelor celorlalți doi se împlinea la data de 1 noiembrie 2010. Așa fiind, este greu de înțeles, în lipsa unei motivări adecvate, în ce mod a urmărit autoritatea emitentă să asigure interesul public al bunei desfășurări a activității inspectoratului județean (activitate ce ar putea presupune o anumită stabilitate, o continuitate a proiectelor) atunci când a ales ca în vederea reducerii numărului funcțiilor de inspector general adjunct la două, conform noii structuri organizatorice, să desființeze postul recurentului - reclamant, al cărui contract de management educațional urma să înceteze la data cea mai îndepărtată.

În concluzie, fără a intra într-o cercetare aprofundată a fondului cauzei, care ar depăși limitele procedurii sumare a suspendării de executare, dar fără a valida, în același timp, punctul de vedere al instanței de fond, în sensul că analiza cazului bine justificat s-ar raporta numai la dimensiunea formală a actului administrativ, Înalta Curte reține că emiterea Ordinului nr. 5308/2010 prezintă aparența unui exces de putere, așa cum este definit în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, exercitarea corespunzătoare a dreptului de apreciere fiind circumscrisă de legiuitorul român condițiilor de legalitate a actului administrativ.

În ceea ce privește paguba iminentă, care în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 poate consta fie în prejudiciul material viitor și previzibil produs unui particular, fie în perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public, prima instanță a reținut că reclamantul nu a administrat nici o probă din care să rezulte contribuția personală la inițierea sau derularea unor programe sau activități care nu ar putea fi continuate de alte persoane.

Instanța de recurs are însă în vedere împrejurarea că perturbarea activității inspectoratului rezultă din însăși instabilitatea creată prin repetatele acte administrative care au afectat raportul managerial al recurentului - reclamant (ordinul în litigiu succedând altor ordine supuse, de asemenea, cenzurii judiciare, potrivit hotărârilor judecătorești menționate la pct. I.4 din prezenta decizie).

2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) și (3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat potrivit art. 14 alin. (4) C. proc. civ. și va modifica sentința atacată în sensul admiterii cererii reclamantului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de L.I. împotriva sentinței nr. 510 din 11 noiembrie 2010 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată în sensul că admite cererea reclamantului.

Suspendă executarea ordinului nr. 5308 din 23 septembrie 2010 emis de pârât până la pronunțarea instanței de fond.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 11 februarie 2011.