Unlimited retrospective illegality review of pre-2004 individual administrative acts violates legal certainty under ECHR and EU law

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin încheierea din 20 mai 2009, Curtea de Apel București, secția a V-a comercială, a dispus, în temeiul dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sesizarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu excepția de nelegalitate a H.G. nr. 391/1995 și suspendarea judecății apelului până la rămânerea irevocabilă a hotărârii de soluționare a excepției, invocată de reclamanta SC G.R.B.G. SRL Ilfov.

În motivarea excepției, s-a arătat că, în ceea ce o privește pe SC C. SA Timișoara, H.G. nr. 391/1995 nu poate reprezenta un titlu de proprietate deoarece:

- La data apariției H.G. nr. 391/1995, bunurile erau deja în proprietatea reclamantei, încă din anul 1990, astfel încât statul român nu mai putea dispune de ele;

- Hotărârile de Guvern nu sunt prevăzute printre modalitățile de dobândire a dreptului de proprietate enumerate expres și limitativ de dispozițiile art. 644 – art. 645 C. proc. civ.;

- Condițiile de transmitere a dreptului de proprietate prevăzute expres de H.G. nr. 391/1995 nu au fost întrunite;

- H.G. nr. 391/1995 nu este un act normativ care să transmită prin sine însuși dreptul de proprietate asupra imobilelor, ci numai corelat cu o lege organică.

Or, o astfel de lege prin care să fie consfințit dreptul de proprietate în baza H.G. nr. 391/1995 nu a existat.

La Curtea de Apel București, cauza a fost înregistrată sub nr. 9119/2/2009 și, a fost citat în cauză și G.R., emitentul actului administrativ atacat pe calea excepției de nelegalitate.

La data de 9 decembrie 2009, s-a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului G.R. de către M.A.P.D.R., susținând că interesul de a interveni în cauză decurge din calitatea ministrului de inițiator al proiectului H.G. nr. 391/1995, ce face obiectul excepției de nelegalitate.

Prin cererea de intervenție, M.A.P.D.R. a invocat excepția inadmisibilității, pe considerentul că actul administrativ față de care s-a invocat excepția de nelegalitate are caracter normativ, a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, iar de la data intrării în vigoare și până la data invocării excepției de nelegalitate a produs efecte juridice depline, astfel că declararea lui ca nelegal ar aduce atingere principiului securității raporturilor juridice.

Prin încheierea de la data de 3 iunie 2010, Curtea a încuviințat în principiu, cererea de intervenție în interesul pârâtului G.R.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 2822 din 10 iunie 2010, a respins excepția nulității excepției de nelegalitate invocată de pârâta SC P. SA, precum și excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată de intervenientul M.A.D.R.

Totodată, a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamanta SC G.R.B.G. SRL Ilfov ca neîntemeiată și a admis cererea de intervenție accesorie formulată de M.A.D.R., obligând reclamanta la plata cheltuielilor de judecată, către pârâta SC P. SA și către intervenienta SC C.C.P.C. SRL București.

Pentru a pronunța această sentință, instanța a reținut că dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007 și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2002, contravin dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din C.E.D.O. și în practica C.E.D.O., precum și de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securității și dreptului la justiție garantat de art. 6 din Convenție.

S-a mai reținut că, în ședința plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție din 26 mai 2008, a fost adoptată soluția de principiu referitoare la înlăturarea aplicării dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, în cazul excepției de nelegalitate ce vizează un act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Împotriva acestei sentințe considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs SC G.R.B.G. SRL Ilfov.

Recurenta a susținut, în esență, că în mod greșit instanța de fond a limitat cercetarea excepției de nelegalitate la elementele procedurale privind aplicarea legii în timp și a directivelor comunitare, în condițiile în care legea internă nu a fost modificată și prevede posibilitatea cercetării nelegalității - „oricând”.

Recurenta a mai susținut că H.G. nr. 391/1995, act administrativ unilateral este nelegală, întrucât la data apariției hotărârii de Guvern, bunurile erau deja proprietatea reclamantei, astfel încât statul nu mai putea dispune de ele.

Pe de altă parte, susține recurenta, H.G. nu sunt prevăzute printre modalitățile de dobândire a dreptului de proprietate enumerate expres și limitativ de dispozițiile art. 644 – art. 645 C. civ., conform cărora „modurile de dobândire a dreptului de proprietate sunt: succesiunea, legatul, convenția, tradițiunea, accesiunea, prescripția, legea și ocupațiunea”.

H.G. nr. 391/1995 nu este un act normativ care să transmită prin sine însuși dreptul de proprietate asupra imobilelor, ci numai corelat cu o lege organică, conform art. 4 alin. (2) din H.G. nr. 391/1995, or o astfel de lege organică nu a existat.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

H.G. nr. 391/1995 privind transmiterea unor spații comerciale în patrimoniul societăților comerciale cu activitate de producție din domeniile: morărit, panificație, carne și produse din carne, lapte și produse din lapte, pește și produse din pește, anexa 3, poziția 25, vizată de excepția de nelegalitate, este un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Cu privire la această categorie de acte administrative, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, prevede, într-adevăr, că „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”, iar art. II alin. (2) teza finală din acest din urmă act normativ prevede că „Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Referitor la dispozițiile legale susmenționate, Curtea Constituțională a reținut că acestea sunt constituționale, prin raportare la următoarele prevederi din Legea fundamentală: art. 1 alin. (5), care instituie obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor; art. 15 alin. (2), care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile; art. 16 alin. (1), care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice; art. 20 alin. (2) referitoare la principiul priorității tratatelor privitoare la drepturile omului, la care România este parte; art. 21 privind accesul liber la justiție; art. 23 referitor la libertatea individuală și art. 44 privind dreptul de proprietate privată.

În procesul de aplicare la speță a dispozițiilor legale incidente cauzelor cu a căror soluționare este sesizat, în speță fiind vorba de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, respectiv art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, reprezentând temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate, judecătorului național îi revine rolul de aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul C.E.D.O.) și, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitare.

În acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător al C.E.D.O., are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-le preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor (mutatis mutandis, V. împotriva Belgiei, Hotărârea din 29 noiembrie 1991, seria A nr. 214-C, p.84, §26)” (C.E.D.O., Hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza D.P. împotriva României (nr. 2) (Cererea nr. 71.525/01), §103, în M. Of. nr. 830 din 5 decembrie 2007).

În privința rolului ce revine judecătorului național, în calitate de prim judecător comunitar, Curtea de Justiție de la Luxemburg a reținut că „este de competența instanței naționale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare” (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 și C-385/06).

De aceea, în exercitarea rolului ce revine judecătorului național, ca prim judecător convențional și comunitar, prin raportare la C.E.D.O., la practica C.E.D.O. (blocul de convenționalitate), precum și la reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală, a excepției de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale, convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

Astfel, Curtea reține că dispozițiile susmenționate din Legea contenciosului administrativ, în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din C.E.D.O. și în practica C.E.D.O., precum și de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securității juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenției și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (C.E.D.O., Hotărârea din 6 decembrie 2007, B. contra României, §39).

Or, sub aspectul posibilității de cenzurare a legalității unui act juridic, C.E.D.O. a reținut că posibilitatea de a anula, fără limită în timp, o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securității juridice (C.E.D.O., Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza B. împotriva României, §62, în M. Of. nr. 414 din 31 august 2000), iar în opinia separată la această hotărâre a fost introdusă o nuanțare sub acest aspect, în sensul că „atunci când încălcarea acestui principiu (al securității raporturilor juridice – n.r.) se datorează posibilității de a anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și executată, (..) încălcarea trebuie considerată ca o înfrângere a „dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție”.

Validitatea argumentelor C.E.D.O. în speța de față este susținută de similitudinea de efecte juridice existentă între hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă și actul administrativ irevocabil de către autoritatea emitentă și definitivat prin neutilizarea mijloacelor de atac prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Curtea de Justiție de la Luxemburg a reținut, de asemenea, în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate. [Hotărârea din 27 septembrie 1983, U.H. (C-216/82 pct. 5 și urm.), Hotărârea din 9 martie 1994, T.D. (C-188/92, pct. 10 și urm.), Hotărârea din 12 decembrie 1996, A.B. și alții (C-241/95, pct. 14 și urm.), Hotărârea din 30 ianuarie 1997, W. (C-178/95, pct. 15 și urm.), Hotărârea din 11 noiembrie 1997, E. și alții (C-408/95, pct. 26 și urm.), Hotărârea din 15 februarie 2001, N.E. (C-239/99, pct. 28 și urm.), Hotărârea din 20 septembrie 2001, B. (C-390/98, pct. 109 și urm.) și Hotărârea din 23 februarie 2006, A. și alții (C-346/03 și C-529/03, pct. 30 și următoarele)].

Față de cele arătate, Înalta Curte reține că dispozițiile în discuție din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care permit repunerea în discuție, în mod repetat și fără limită în timp, a legalității oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile și drepturile fundamentale arătate, contravenind practicii C.E.D.O. și a Curții de Justiție de la Luxemburg, pronunțate în situații juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privința actelor administrative individuale admiterea excepției de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere și conținut, cu anularea actului respectiv.

În consecință, în aplicarea prevederilor art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, prin raportare la principiile mai sus amintite, la C.E.D.O. și la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența C.E.D.O. și a Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura, în speță, aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la H.G. nr. 391/1995, act administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a cărui nelegalitate a fost invocată în cauză, pe cale de excepție.

Pentru considerentele arătate, urmează a fi respins recursul, ca nefondat, menținându-se hotărârea instanței de fond ca temeinică și legală.

În baza dispozițiilor art. 274 C. proc. civ., recurenta va fi obligată l plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 2000 lei către intimata SC P. SA și la suma de 2000 lei către intimata SC C.C.P.C. SRL București, cu aplicarea art. 274 alin. (3) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de SC G.R.B.G. SRL Ilfov împotriva sentinței civile nr. 2822 din 10 iunie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta la cheltuieli de judecată în cuantum de 2000 lei către intimata SC P. SA precum și la suma de 2000 lei către intimata SC C.C.P.C. SRL București, cu aplicarea art. 274 alin. (3) C. proc. civ.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 28 septembrie 2010.