Suspension of administrative act terminating management contract based on unconstitutional ordinance

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanta T.N.G., a solicitat ca în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Tineretului și Sportului, suspendarea Ordinului nr. 1603 din 5 octombrie 2009 emis de pârât cu privire la încetarea efectelor contractului de management nr. 470 din 23 mai 2009, suspendarea aducerii la îndeplinire de către Direcția de Resurse Umane din cadrul ministerului și de către Direcția pentru Sport a județului Prahova a actului atacat, menținerea efectelor produse de Ordinul nr. 924 din 22 mai 2009 și contractul de management nr. 470 din 23 mai 2009, până la pronunțarea unei hotărâri definitive și irevocabile privind anularea actului și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că prin Ordinul nr. 924 din 22 mai 2009, a fost numită în funcția de director coordonator - adjunct a Direcției pentru Tineret a județului Prahova. Conform art. 3 din contractul de management nr. 470/2009, durata contractului la care a făcut referire se întindea pe o perioadă de patru ani, începând cu data de 23 mai 2009 - 23 mai 2013, însă cu toate acestea, datorită haosului politic, ministrul a emis Ordinul nr. 1603 din 5 octombrie 2009 prin care potrivit art. 1, începând cu data de 5 octombrie 2009, i-a încetat contractul de management ca urmare a desființării postului.

Reclamanta a mai susținut ca în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004, respectiv existența unui caz bine justificat, invocând și lipsa unei prezumții de legalitate a ordinului atacat, arătând că potrivit art. 2 alin. (5) din H.G. nr. 572/2009, privind aprobarea modelului cadru al contractului de management: „Contractul de management se reziliază în cazul neîndeplinirii obligațiilor prevăzute în acesta", rezilierea contractului de management fiind sancțiunea ce intervine în cazul nerespectării unei obligații specifice contractelor bilaterale.

Reclamanta a mai susținut că în cauză este îndeplinită și cea de a doua condiție, respectiv paguba iminentă, prev. de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, fiind definită ca fiind prejudiciu material viitor dar și previzibil cu evidența sau după caz perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public.

Prin sentința civilă nr. 4 din 11 ianuarie 2010 Curtea de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantă, a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 1603 din 5 octombrie 2009 emis de pârât, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii și a obligat pârâtul la plata sumei de 600 lei cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că reclamanta T.N.G. a deținut funcția de director coordonator - adjunct la Direcția pentru Tineret a județului Prahova, fiind numită prin Ordinul nr. 924 din 22 mai 2009, emis de către pârât și în baza contractului de management nr. 470/2009, durata acestui contract fiind de patru ani, urmând să expire la data de 23 mai 2013.

Ulterior, prin emiterea Ordinului 1603 din 5 octombrie 2009, reclamanta a fost demisă din funcția publică de director coordonator-adjunct, ca urmare a desființării postului.

Actele administrative sunt executorii din oficiu și prin ele însele, adică nu necesită intervenția unui alt organ pentru a le învesti cu formulă executorie. Datorită acestui specific, devine necesară suspendarea lor, atunci când sunt contestate din punct de vedere al legalității și când prin executarea lor, s-ar putea provoca o pagubă, persoanelor fizice sau juridice protejate prin instituția contenciosului administrativ.

Ca atare, Legea nr. 554/2004, consacră ca regulă generală, suspendarea judecătorească la cerere, fie odată cu introducerea plângerii prealabile administrative, deci, până la sesizarea instanței de judecată, fie odată cu acțiunea în fața instanței de contencios administrativ.

Instanța de fond a constatat că reclamanta are interesul legitim, actual, personal și direct, de a promova o acțiune în suspendarea executării Ordinului 1603 din 5 octombrie 2009, întrucât se consideră vătămată în drepturile sale prin emiterea acestui act administrativ cu caracter individual, menținerea soluției de încetare a producerii efectelor acestui ordin, fiindu-i evident, defavorabilă.

Instanța de fond a mai constatat că reclamanta a formulat plângere prealabilă în condițiile art. 7 din legea contenciosului administrativ, făcând dovada îndeplinirii acestei condiții imperative. Pe de altă parte, în cauză există o îndoială legitimă cu privire la legalitatea Ordinului nr. 1603 5 octombrie 2009, prin care practic reclamanta a fost demisă din funcția de conducere, câtă vreme până în prezent, pârâtul nu a făcut dovada și nici nu s-a apărat în sensul existenței în cauză a unei situații de revocare a reclamantei din această funcție, prin îndeplinirea necorespunzătoare sau neîndeplinirea obligațiilor prevăzute în contractul de management. Din conținutul ordinului în discuție și din întâmpinare rezultă că încetarea contractului de management a avut loc în baza O.U.G. nr. 37/2009 și a prevederilor art. 9 alin. (1) lit. g) din contractul de management 470 din 23 mai 2009.

Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională a decis însă că, legea pentru aprobarea acestei ordonanțe este neconstituțională, iar aceste decizii sunt obligatorii.

Instanța de fond a apreciat ca fiind îndeplinită și cea de a doua condiție a pagubei iminente, având în vedere că în cauză nu s-a făcut dovada delegării temporare a unei alte persoane care să preia atribuțiile reclamantei, acest lucru fiind de natură a crea o perturbare gravă a activității.

Împotriva hotărârii instanței de fond pârâtul Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Recurentul arată că prin H.G. nr. 527/2009 a fost aprobat modelul cadru de contract de management, rezultând clar caracterul derogatoriu de la dreptul comun al contractului de management și anume acela că regimul său juridic este suspus legii speciale.

Recurentul consideră că legiuitorul a avut în vedere, atunci când a reglementat instituția juridică a suspendării unui act administrativ, protejarea instituției publice, instituție care în speță nu este prejudiciată în nici un fel.

O analiză teoretică a premiselor suspendării executării actului administrativ, fără a reține existența în concret a cazului bine justificat și iminența unei pagube în raport cu natura și amploarea măsurii dispuse de autoritatea publică emitentă , nu poate justifica măsura suspendării actului administrativ.

Examinând cauza și sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluție, instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării actelor administrative reprezentate de Ordinul nr. 1603 din 5 octombrie 2009 până la pronunțarea unei hotărâri definitive și irevocabile privind anularea actului și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 37/2009.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate.

Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În cauza de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de împrejurarea că O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională, prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională.

Or, actele administrative aflate în discuție au fost emise tocmai pentru a se asigura punerea în executare a unei norme cu putere de lege, respectiv, a ordonanței anterior individualizate.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în cauză.

Pe de altă parte, se poate afirma faptul că măsura adoptată în privința intimatei-reclamante, datorită, pe de-o parte, caracterului său imprevizibil iar, pe de altă parte, funcției de conducere deținute de aceasta, poate genera o perturbare previzibilă gravă a funcționării serviciului public.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile recurentului-pârât sunt neîntemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală, motiv pentru care, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, împotriva sentinței civile nr. 4 din 11 ianuarie 2010 a Curții de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 7 octombrie 2010.