Suspension of civil service demotion orders pending annulment: unconstitutional legal basis as a well-justified case

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 311 din 19 octombrie 2009, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamantul B.E.A., în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Administrare Fiscală și Autoritatea Națională a Vămilor București, prin care s-a solicitat suspendarea executării actelor administrative reprezentate de Ordinul Autorității Naționale a Vămilor din 5 mai 2009 și Ordinul Autorității Naționale a Vămilor din 23 mai 2009 până la soluționarea dosarului de fond, conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004; cu cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că prin Ordinul A.N.V. din 5 mai 2009 reclamantul a fost numit în funcția publică de conducere de director executiv adjunct la D.J.A.O.V. Arad, după ce anterior ocupase funcția de director executiv, iar ulterior, prin Ordinul A.N.V. din 23 mai 2009, a fost eliberat din această funcție publică de conducere conform art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 și a fost numit în funcția publică de conducere de șef birou la Biroul Autorizări din cadrul D.J.A.O.V. Arad.

Instanța de fond a mai reținut că, în speță, reclamantul a făcut dovada formulării acțiunii în contencios administrativ, având ca obiect anularea actelor administrative unilaterale reprezentate de Ordinele A.N.V. din 5 mai 2009 și din 23 mai 2009, astfel încât nu poate fi reținută ipoteza cuprinsă la art. 14 alin. (1), fiind incidentă ipoteza cuprinsă în art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fiind vorba în fapt despre o cerere de suspendare formulată printr-o acțiune separată până la soluționarea în fond a cererii de anulare.

Instanța a concluzionat că în cauza de față nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, dat fiind faptul că ordinele atacate au o aparență de legalitate pe care, fără a intra în cercetarea fondului, reclamantul nu a înlăturat-o prin considerentele sale.

În ceea ce privește iminența producerii unei pagube, instanța a reținut că invocarea unui prejudiciu pur financiar nu este suficientă pentru îndeplinirea acestei condiții, întrucât pentru a putea fi acordată suspendarea executării trebuie ca, în principiu, prejudiciul să fie nesusceptibil de a fi reparat printr-o indemnizație ulterioară.

Or, în speță, s-a arătat că reclamantul a fost numit în funcția publică de conducere șef birou la D.J.A.O.V. Arad, cu asigurarea dreptului la muncă și la salariu, astfel încât eventuala anulare a ordinelor atacate ar atrage automat și plata drepturilor salariale restante, neputând fi vorba despre un prejudiciu material ce nu poate fi ulterior reparat.

Împotriva acestei hotărâri, reclamantul B.E.A. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului, se arată că instanța de fond a interpretat în mod greșit actele juridice deduse judecății, le-a schimbat înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic, întrucât a apreciat, pe de o parte, că în speță este vorba despre o cerere de suspendare formulată printr-o acțiune separată, având ca temei legal prevederile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și, pe de altă parte, că nu se poate reține existența unei îndoieli serioase asupra aparenței de legalitate a actelor atacate.

Totodată, recurentul consideră că hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal, pentru că a fost dată atât cu încălcarea, cât și cu greșita aplicare a legii, fiind astfel incidente dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Examinând cauza și sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluție, instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate:

Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării actelor administrative reprezentate de Ordinul Autorității Naționale a Vămilor din 5 mai 2009 și Ordinul Autorității Naționale a Vămilor din 23 mai 2009, până la soluționarea dosarului de fond, în conformitate cu prevederile art. 14 alin. (1) și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 conduce la concluzia că pe lângă dovada formulării acțiunii în contencios având ca obiect anularea în tot sau în parte a actului atacat, reclamantul mai trebuie să facă dovada existenței cazului bine justificat și a iminenței producerii unei pagube.

Astfel, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În mod evident, ordinele aflate în discuție adoptă măsuri prin care se modifică raportul de serviciu existent între o autoritate publică și un funcționar public; mai precis, este vorba de eliberarea din funcția de director executiv al D.J.A.O.V. Arad, în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.

În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 37/2009.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În cauza de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de împrejurarea că O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională, prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională.

Or, actele administrative aflate în discuție au fost emise tocmai pentru a se asigura punerea în executare a unei norme cu putere de lege, respectiv, a ordonanței anterior individualizate.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în cauză, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, chiar în condițiile acceptării unei alte funcții publice de către recurentul reclamant.

Pe de altă parte, se poate afirma faptul că măsura adoptată în privința recurentului-reclamant, datorită, pe de-o parte, caracterului său imprevizibil iar, pe de altă parte, funcției de conducere deținute de acesta, poate genera o perturbare previzibilă gravă a funcționării serviciului public.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile recurentului-reclamant sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală, motiv pentru care, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi admis, sentința atacată va fi modificată în sensul că se va admite cererea reclamantului și se va dispune suspendarea executării ordinelor A.N.V. din 5 mai 2009 și din 23 mai 2009 până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anularea actelor administrative atacate, iar în baza dispozițiilor art. 274 C. proc. civ., intimații vor fi obligați la plata cheltuielilor de judecată către recurentul-reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de B.E.A., împotriva sentinței civile nr. 311 din 19 octombrie 2009 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată, în sensul că admite cererea formulată de către reclamant.

Suspendă executarea ordinelor A.N.V. din 5 mai 2009 și din 23 mai 2009 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a fondului cauzei.

Obligă intimații la plata către recurent a sumei de 900 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată în recurs.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 aprilie 2010.