Suspension of execution for revocation from public health manager position based on defective administrative motivation and imminent operational harm

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 405 din 30 octombrie 2009 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul G.M. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății și a dispus suspendarea executării Ordinului R/1681 din 28 august 2009 emis de Ministerul Sănătății, până la pronunțarea instanței de fond.

În considerentele sentinței, s-a reținut că prin ordinul a cărui suspendare a executării a fost solicitată s-a dispus revocarea reclamantului din funcția de manager al Spitalului de Psihiatrie Cronici Schitu Greci, începând cu data de 02 septembrie 2009 și tot cu aceeași dată s-a dispus încetarea contractului de management nr. 366/2007, încheiat între Ministerul Sănătății Publice și reclamant, conform prevederilor lit. l) a capitolului VIII din acest contract.

A constatat instanța, că reclamantul a formulat plângere prealabilă împotriva ordinului a cărui suspendare a executării a solicitat-o, așa cum s-a dovedit prin actele anexate cererii, astfel că această condiție prealabilă de admisibilitate a cererii de suspendare întemeiată pe dispozițiile legale mai sus precizate este îndeplinită.

Referitor la prezumția de legalitate a actelor administrative invocată de către pârât prin întâmpinare a reținut instanța că în dreptul administrativ român aceasta operează ca principiu, însă nu poate determina inaplicabilitatea dispozițiilor privind suspendarea actului administrativ fiscal, concluzie la care se ajunge dacă se absolutizează prezumția de legalitate de care se bucură actele administrative.

Analizând îndeplinirea în cauza dedusă judecății a condiției cazului bine justificat, așa cum este acesta definit prin dispozițiile art. 2 alin.(l) lit. t) din Legea nr. 554/2004, curtea de apel a reținut, în esență, că argumentele aduse de reclamant, constituie împrejurări legate de starea de fapt și de drept aparent veridice, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința actului administrativ contestat. In acest sens, instanța a constatat că ordinul analizat face trimiterea atât la revocarea din funcție a managerului cât și la încetarea contractului de management, în condițiile în care lit. l) a capitolului VIII din contractul de management reprezintă în mod evident un caz de încetare a contractului, distinct reglementat de revocarea din funcție ce se regăsește la lit. b) a aceluiași capitol din contract, însă pentru alte situații.

Pe de altă parte, a reținut instanța, actul administrativ contestat nu arată în concret, în cuprinsul său, care sunt abaterile de la legislația în vigoare de care se face vinovat reclamantul, făcând sub acest aspect referire la raportul de control nr. 1B 8208/DC 350 din 27 august 2009, raport din analiza căruia, instanța a constatat că cel puțin aparent, strict în sarcina managerului spitalului se pot reține ca abateri doar neactualizarea Regulamentului de Organizare și Funcționare și a Regulamentului Intern la spitalului, precum și acordarea unor drepturi salariale necuvenite privind zilele de concediu neefectuate pe anul anterior - neajunsuri ce au fost apreciate de instanță ca fiind neesențiale, putând fi cu ușurință remediate.

Referitor la existența unei pagube iminente așa cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea contenciosului administrativ, curtea de apel a reținut că și această condiție este îndeplinită în speță fiind previzibil prejudiciul material ce se poate produce reclamantului prin executarea de îndată a actului administrativ contestat, și mai mult, în raport de datele existente în cauză, curtea a apreciat că se poate reține o pagubă iminentă și în sensul de perturbare previzibilă gravă a funcționării unității spitalicești al cărei manager este reclamantul în condițiile în care acesta ar fi înlocuit imediat cu o persoană care nu are nici măcar calitatea de manager interimar, conform adresei nr. 4735 din 3 septembrie 2009, mai ales că activitatea de manager a reclamantului a fost apreciată pentru anii anteriori cu calificativul: „foarte bine".

2. Recursul declarat de Ministerul Sănătății

Împotriva sentinței Curții de apel a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătății invocând dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 C. proc. civ., precum și dispozițiile art. 3041 C. proc. civ.

Recurentul susține că soluția primei instanțe este greșită pentru că nu a sancționat nemotivarea cererii de suspendare, deși acest aspect s-a invocat prin întâmpinare.

Referitor la cele două condiții legale prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, recurentul afirmă că instanța a interpretat greșit probele administrate. Noțiunile „revocare” și „încetare” fac obiectul a două articole diferite din contractul de management dar din Dicționarul Explicativ al Limbii Române se deduce clar sensul revocării.

Instanța nu a observat că numai la art. 2 din actul administrativ atacat s-a menționat Cap. VIII lit. l) din contractul de management, când s-a făcut referire la încetarea contractului.

De asemenea, obligația motivării actului este îndeplinită, prin trimiterea la raportul de control nr. IB 8208/DC 350 din 27 august 2009.

Și în privința pagubei iminente, recurentul a combătut concluzia instanței, arătând că intră în competența sa evaluarea situației din unitatea spitalicească respectivă, iar daunele suportate de reclamant nu au fost detaliate.

3. Procedura în fața Înaltei Curți

Intimatul G.M. nu a formulat întâmpinare.

În cadrul probei cu înscrisuri, admisibilă în recurs conform art. 305 C. proc. civ., intimatul a depus sentința nr. 205 din 8 aprilie 2010 prin care Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, i-a admis acțiunea și a anulat Ordinul R/1681 din 28 august 2009 emis de Ministerul Sănătăți.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurent dar și sub toate aspectele, în temeiul art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt și de drept relevante

Cererea de suspendare a executării formulată de intimatul-reclamant G.M. vizează Ordinul nr. R/1681 din 28 august 2009 emis de recurentul-pârât Ministerul Sănătății, prin care începând cu data de 2 septembrie 2009 este revocat din funcția de manager al Spitalului de Psihiatrie Cronici Schitu – Greci, județul Olt (art. 1), cu aceeași dată încetând contractul de management nr. 366 din 30 martie 2007, cu modificările și completările ulterioare încheiat între părți, conform prevederilor lit. l) a Cap. VIII din contract (art. 2).

Cererea de chemare în judecată este redactată conform art. 112 C. proc. civ., motivele de fapt fiind amplu expuse de reclamant, așa încât instanța de recurs nu decelează nici o neregulă procedurală, lăsată nesancționată de către Curtea de apel.

Reclamantul s-a referit la ambele condiții cerute de lege pentru acordarea suspendării executării actului administrativ, expunându-le, din propria perspectivă, în pagina a doua a acțiunii.

De altfel sancțiunea nulității acțiunii, potrivit art. 133 alin. (1) C. proc. civ., se poate dispune numai pentru neindicarea numelui părților, al obiectului cererii ori a semnăturii ceea ce, în mod evident, în cauză există.

Cererea de suspendare a executării actului administrativ individual s-a formulat în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cu care:

„În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate”.

Prima instanță a realizat o analiză pertinentă a celor două condiții deduse din textul legal citat: cazul bine justificat și paguba iminentă, în acord cu conținutul acestor sintagme, indicat la art. 2 alin. (1) lit. t), respectiv ș) din același act normativ.

Referitor la cazul bine justificat, contrar susținerilor recurentului, și instanța de recurs constată modul confuz de redactare a ordinului atacat, existând contradicție între art. 1 și art. 2 în privința temeiului legal al eliberării din funcția de manager: revocarea (modalitate prevăzută la Cap. VIII lit. b) din contractul de management) și încetarea exercițiului funcției ca urmare a constatării unor abateri (modalitate prevăzută la Cap. VIII lit. l) din același contract).

În plus, actul administrativ este practic nemotivat, fiindcă referirea la raportul de control nr. IB 8208/DC 350 din 27 august 2009 aprobat de conducerea Ministerului Sănătății este generică, așa încât controlul judecătoresc al legalității actului este greu de efectuat. Recurentul a distorsionat sensul acestui considerent al primei instanțe, afirmând că „este absurd a se copia un raport de control în cuprinsul unui act administrativ fie el și cu caracter individual”. Or, în mod evident, nu acesta a fost sensul celor reținute de Curtea de apel, ci dimpotrivă, instanța s-a referit la obligația emitentului de a indica faptele concrete pe care se fondează dispoziția administrativă, cu atât mai mult cu cât actul de control (filele 53-63, dosar fond) sesiza mai multe nereguli în sfera de competență a mai multor persoane.

În fine, cazul bine justificat rezultă cu și mai multă putere din faptul că acțiunea având ca obiect anularea acestui ordin a fost admisă de prima instanță, după cum s-a arătat la pct. I.3 din decizie, situație în care, potrivit art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 măsura suspendării se prelungește de drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Referitor la paguba iminentă, instanța și-a justificat soluția prin invocarea celei de-a doua ipoteză a art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, respectiv prin „perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public”.

În acest sens este relevantă adresa nr. 4735 din 3 septembrie 2009 emisă de Direcția de Sănătate Publică a Județului Olt (fila 6, dosar fond), prin care este desemnat să exercite funcția de manager un medic al spitalului, „până la numirea noului manager interimar”, corect interpretată, prin prisma efectelor, de către Curtea de apel.

Împrejurarea că evaluarea situației concrete de la unitatea spitalicească respectivă, sub aspectul impactului produs de încetarea intempestivă a efectelor contractului de management, se realizează, în primul rând de recurent, prin prisma atribuțiilor sale specifice, nu înseamnă că instanța de contencios nu are competența ca în analiza celei de-a doua condiții examinate: paguba iminentă, să aprecieze ea însăși asupra modului în care autoritatea publică asigură echilibrul între interesul public, al comunității și cel privat, al persoanei vizate de actul administrativ.

2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse la pct. II.1 din decizie, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, văzând și dispozițiile art. 15 alin. (4) din același act normativ, recursul se va respinge ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Sănătății împotriva sentinței nr. 405 din 30 octombrie 2009 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 25 iunie 2010.