Illegality of administrative orders setting flat 1% salary bonus for internal auditors in violation of statutory complexity criteria

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea atacată cu recurs

Prin sentința nr. 66/F/CA din 10 martie 2010, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei calității procesual pasive invocată de pârâta C.N.P.A.S., excepția lipsei calității procesual pasive invocată de pârâtul MINISTERUL MUNCII, FAMILIEI și PROTECȚIEI SOCIALE, excepția de nelegalitate a Ordinului emis de M.M.F.P.S. nr. 605 din 29 aprilie 2009 și excepția de nelegalitate a Ordinului emis de C.N.P.A.S. nr. 482 din 29 aprilie 2009.

Pentru a pronunța această soluție, Curtea de apel, a reținut, în esență, următoarele:

excepțiile invocate de pârâți, privind lipsa calității procesuale pasive se constată că sunt nefondate, deoarece reclamanta a invocat nelegalitatea Ordinului nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de M.M.F.P.S. și a Ordinului nr. 482 din 29 aprilie 2009 emis de C.N.P.A.S., astfel că fiecare dintre pârâți au calitate procesual pasivă pentru fiecare dintre actele normative emise.

Reclamanta deține funcția publică de auditor, angajat al Casei Județene de Pensii Alba, iar prin Decizia nr. 564/2009 i-a fost acordat un spor de 1 la sută pentru complexitatea muncii și de 1% pentru condiții vătămătoare.

Prin Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009, emis de M.M.F.P.S., s-a stabilit că începând cu data de 14 aprilie 2009, potrivit O.U.G. nr. 35/2009, auditorii interni beneficiază de un spor de 1% din salariu de bază pentru complexitatea muncii și de 1% pentru condiții vătămătoare.

Prin Ordinul nr. 482 din 29 aprilie 2009 emis de C.N.P.A.S. s-a stabilit că începând cu data de 15 aprilie 2009, potrivit O.U.G. nr. 35/2009, auditorii interni beneficiază de un spor de 1% din salariu de bază pentru complexitatea muncii și de 1% pentru condiții vătămătoare.

Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, stabilește prin art.18 că auditorii interni beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii de până la 25% aplicat la salariu de bază brut lunar.

Instanța de fond analizând actele administrative emise de ordonatorii de credite se constată că acestea au fost emise în conformitate cu dispozițiile legilor speciale care reglementează acordarea acestor drepturi, respectiv O.U.G. nr. 35/2009. O.G. nr. 6/2007 și Legea nr .672/2002, cât și în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 24/2000. Instanța nu se poate substitui ordonatorului principal de credite în cuantificarea acestor sporuri care se încadrează în limitele stabilite de lege, deoarece ordonatorul de credite are în vedere încadrarea în limitele bugetului aprobat, categoriile de personal ce beneficiază de aceste sporuri și condițiile de acordare. Astfel, instanța a constatat că stabilirea acestor sporuri s-a realizat în limitele stabilite de lege, chiar dacă acestea sunt spre limita minimă, încadrarea fiind realizată în raport cu condițiile stabilite prin legile speciale.

2. Cererea de recurs

Împotriva sentința nr. 66/F/CA din 10 martie 2010 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta D.S., criticând-o în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Printr-o primă critică recurenta-reclamantă susține că instanța de fond si-a motivat soluția prin referire la fondul cauzei, și nu la excepția cu care a fost investită, spre soluționare. Motivarea instanței în sensul că nu se poate substitui ordonatorului de credite nu poate fi reținută pe fondul soluționării excepției, stabilirea unui procent pentru sporul de audit fiind obiectul unui alt dosar aflat pe rolul Tribunalului Alba.

În al doilea rând nelegalitatea hotărârii este întărită și de faptul că instanța de fond nu a reținut, deși au fost invocate, dispozițiile art. XV din O.U.G. 35/2009, care modifică art. 18 din Legea nr. 672/2002 și potrivit cărora auditorii interni beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii de până la 25% aplicat la salariul de bază.

Mai arată recurenta-reclamantă că deși sporul de complexitate este prevăzut de până la 25% în actul normativ contestat a fost stabilit în mod nelegal la 1%, prin ordinele a căror nelegalitate a fost invocată, nefiind avută în vedere condiția determinantă în stabilirea procentului și anume complexitatea muncii. Susține recurenta că dacă intenția legiuitorului ar fi fost în sensul reducerii acestui spor la un procent de 1% ar fi prevăzut această reducere în mod expres prin dispozițiile O.U.G. nr. 35/2009, astfel cum s-a procedat pentru alte funcții din instituțiile publice.

Prin stabilirea procentului de 1% pentru sporul de audit emitenții ordinelor contestate nu au ține seama de dispozițiile exprese ale legii privind cuantumul și criteriile de acordare.

În al treilea rând susține recurenta că cele două ordine contestate au și un caracter discriminatoriu în raport cu auditorii financiari care-și desfășoară activitatea în alte instituții publice beneficiază de un spor de complexitate într-un cuantum mai ridicat.

Susține recurenta-reclamantă că hotărârea pronunțată de instanța de fond este nelegală și având în vedere dispozițiile exprese ale actelor normative incidente ce prevăd sporul în funcție de complexitatea muncii, legiuitorul a exclus posibilitatea ca acestea să fie de 1%

3. Hotărârea instanței de recurs

Examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor recurentei-reclamante ce pot fi circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., a apărărilor formulate și raportat la prevederile legale incidente, dar și sub toate aspectele, potrivit art. 3041 C. proc.civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat și urmează a fi admis pentru următoarele considerente:

Curtea de apel a fost investită, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, cu o excepție de nelegalitate având ca obiect Ordinului M.M.F.P.S. nr. 605 din 29 aprilie 2009 și Ordinului C.N.P.A.S. nr. 482 din 29 aprilie 2009, în raport de actele normative, în executarea cărora au fost emise, respectiv O.U.G. nr.3 5/2009 O.G. nr. 6/2007 și Legea nr. 672/2002.

Astfel, potrivit art. 18 alin. (3)din Legea nr.672/2002 privind auditul public intern, așa cum a fost modificat prin art. XV din O.U.G. nr. 35/2009 privind reglementarea unor măsuri în domeniul cheltuielilor de personal „auditorii interni au un nivel de salarizare corespunzător ierarhiei acestei funcții în cadrul sistemului de salarizare a funcționarilor publici; totodată auditorii interni beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii de până la 25% aplicat la salariul de bază brut lunar”.

Potrivit art. 16 din O.G. nr. 6/2007 categoriile de funcționari publici, cuantumul sporului, sporul pentru condiții vătămătoare, de până la 10% din salariul de bază, și condițiile de acordare se stabilesc, în limitele prevăzute de lege, prin actul administrativ al ordonatorului principal de credite, cu încadrarea în cheltuielile de personal prevăzute în bugetul aprobat.

În executarea acestei dispoziții legale, pârâtul M.M.F.P.S. a emis Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 prin care a stabilit, în art. 1 alin. (1) că…auditorii interni din cadrul aparatului propriu al ministerului și al unităților subordonate acestuia beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii în procent de 1% aplicat la salariul de bază.

În baza art. 4 din Ordinul M.M.F.P.S. nr. 605 din 29 aprilie 2009 pârâta C.N.P.A.S., instituție publică aflată sub autoritatea pârâtului M.M.F.P.S., care a emis Ordinul nr. 482 din 29 aprilie 2009, prin care a reglementat în același mod acordarea sporului pentru complexitatea muncii auditorilor interni din aparatul propriu și din instituțiile aflate în subordonare.

În executarea celor două ordine, contestate de recurentă pe calea excepției de nelegalitate, Casa Județeană de Pensii Alba a emis Decizia nr. 564 din 11 mai 2009, prin care a modificat drepturile salariale ale recurentei, în mod corespunzător.

Instanța de contencios administrativ investită cu soluționarea excepției de nelegalitate avea de verificat concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora au fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția, republicată și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Dat fiind faptul că motivele de recurs au vizat nelegalitatea hotărârii recurate doar sub aspectul acordării sporului de complexitate a muncii, Înalta Curte își va limita analiza în acest sens.

Înalta Curte constată că în mod greși instanța de fond si-a limitat analiza doar la verificarea cuantumului în care s-a acordat sporul privind complexitatea muncii fără a verifica și modul de stabilire a acestui cuantum. Așa încât, în mod greșit, a apreciat că prin analiza modului de stabilire a cuantumului procentelor de acordare a sporului, se subrogă ordonatorului de credite, în condițiile în care, pe calea soluționării excepției de nelegalitate era obligată să verifice dacă ordonatorul de credite a stabilit acest cuantum cu respectarea tuturor dispozițiilor legilor speciale care reglementează acordarea acestor drepturi și nu numai a dispoziției care stabilesc limita maxima a acestora.

Faptul că legiuitorul a acordat ordonatorilor principali de credite dreptul de a emite acte administrative în scopul de a determina în concret procentul în cazul sporului pentru complexitatea muncii desfășurată de auditorii interni, nu înseamnă că a permis acestora să dispună în mod discreționar în executarea dispozițiilor legale care reglementează acordarea respectivelor drepturi.

Recunoașterea acestui drept nu exonerează ordonatorul de credite de obligația de a motiva deciziile prin care aduce atingere drepturilor dobândite de funcționarul public și de a asigura un raport rezonabil de proporționalitate între scopul vizat de legiuitor și măsura adoptată.

Astfel din analiza ordinelor contestate nu rezultă care au fost în concret criteriile care au stat la baza stabilirii unui cuantum comun de 1% pentru respectivul spor în toate instituțiile publice aflate sub autoritatea, în coordonarea sau în subordonarea emitenților, așa încât se poate considera că emitentul, dând dovadă de exces de putere, a stabilit cuantumul de acordare a sporului în mod formal, fără a ține seama în concret de complexitatea și ierarhia acestei funcții, în cadrul fiecărei instituții publice, ceea ce echivalează cu refuzul nejustificat de acordare a acestui spor. Acest aspect a fost de natură a conduce, fără putere de tăgadă, la încălcarea dispozițiilor art. 18 alin. (3)din Legea nr. 672/2002.

În consecință, Înalta Curte constată că dispozițiile art.1 alin. (1) din cele două ordine au fost emise cu încălcarea actului normativ, în executarea căruia au fost emise, respectiv art. 18 din Legea nr. 672 /2002 privind auditul public intern, așa cum a fost modificat prin art. XV din O.U.G. nr. 35/2009.

Toate considerentele expuse, converg către concluzia că soluția de respingere a excepției de nelegalitate pronunțată de instanța de fond este nelegală și netemeinică, motiv pentru care recursul va fi admis.

Astfel, potrivit art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 va modifica sentința recurată în sensul constatării nelegalității dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de Ministrul muncii, familiei și protecției sociale și art. 1 alin. (1) din Ordinul nr. 482 din 29 aprilie 2009 a C.N.P.A.S., pe calea admiterii excepției de nelegalitate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de D.S. împotriva sentinței nr. 66/F/CA-2010 din 10 martie 2010 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată în sensul că admite în parte excepția de nelegalitate invocată de reclamanta D.S.

Constată nelegalitatea dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de Ministrul muncii, familiei și protecției sociale și art. 1 alin.( 1) din Ordinul nr. 482 din 29 aprilie 2009 a C.N.P.A.S.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 23 iunie 2010.