Suspend execution of administrative dismissal order: cumulative conditions of reasonable doubt and imminent harm under Law No. 554/2004

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată la data de 20 octombrie 2009 pe rolul Curții de Apel Suceava, reclamantul S.P. a chemat în judecată pârâtul Ministerul Agriculturii Pădurilor și Dezvoltării Rurale, solicitând instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună suspendarea concursului organizat de pârât în data de 26 octombrie 2009 la sediul acestuia pentru ocuparea postului de director coordonator adjunct la Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Suceava, precum și suspendarea Ordinului nr. 2352 din 9 octombrie 2009, emis de pârât, până la pronunțarea instanței de fond.

în motivarea cererii, reclamantul a arătat că începând cu data de 28 mai 2009 ocupă funcția de director coordonator adjunct în cadrul D.A.D.R. Suceava,urmare a emiterii,de către Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, a Ordinului nr. 1544 din 28 mai 2009, de numire a reclamantului în funcția menționată și a încheierii Contractului de management nr. 194 din 28 mai 2009.

A mai arătat reclamantul că, urmare a comunicării Ordinului nr. 2352 din 09 octombrie 2009, a formulat plângere prealabilă în condițiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, în cuprinsul căreia a detaliat toate considerentele pentru care a apreciat nelegalitatea ordinului astfel emis, măsura „acordării unui termen de preaviz" fiind luată de conducerea Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale din considerente pur politice.

Reclamantul a invocat nelegalitatea evidentă a Ordinului nr. 2352 din 9 octombrie 2009, motivat de lipsa unei cauze de reziliere sau a unei cauze legale de încetare a contractului de management și a arătat că sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a solicita suspendarea executării acestui act administrativ.

De asemenea, a susținut că desființarea postului și demiterea sa ar perturba în mod ireversibil activitatea serviciului public deconcentrat în cadrul căruia își desfășoară activitatea.

2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 183 din 23 octombrie 2009, Curtea de Apel Suceava, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul S.P. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale București și a suspendat executarea Ordinului nr. 2352 din 9 octombrie 2009 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și a concursului organizat de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale pentru ocuparea funcției de director coordonator adjunct al domeniului Dezvoltare Rurală în cadrul D.A.D.R. Suceava, până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut că prin ordinul nr. 2352 din 9 octombrie 2009, emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale s-a acordat reclamantului, începând cu data de 12 octombrie 2009, un preaviz de 15 zile lucrătoare și s-a dispus ca la expirarea perioadei de preaviz să înceteze aplicabilitatea ordinului nr. 1544 din 28 mai 2009 al Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și contractul de management nr. 194 din 28 mai 2009.

Ordinul în cauză a fost emis în temeiul prevederilor art. IV și art. XIV din O.U.G. nr. 105/2009, art. 85 alin. (1) din Legea nr. 53/2003, art. 9 alin. (1) lit. h) din contractul de management nr. 192 din 28 mai 2009 și ale H.G. nr. 8/2009.

S-a mai reținut că reclamantul a urmat procedura plângerii prealabile, în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea 554/2004, solicitând atât revocarea Ordinului 2352 din 9 octombrie 2009 cât și a actelor administrative care au stat la baza organizării concursului pentru evaluarea cunoștințelor și aptitudinilor manageriale a persoanelor care urmează să ocupe funcții de director coordonator, director coordonator adjunct al serviciilor publice descentralizate aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale în data de 26 octombrie 2009.

Pe fond, s-a apreciat că sunt întrunite cumulativ cele două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare.

Astfel, în speță s-a reținut existența cazului bine justificat, deoarece din împrejurările cauzei rezultă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate, care constituie fundamentul caracterului executoriu al actelor administrative.

În concret, s-a constatat că funcția de director coordonator adjunct în care a fost numit reclamantul prin ordinul nr. 1544 din 28 mai 2009 al Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale se exercită în baza unui contract de management, iar la emiterea actului administrativ a cărui suspendare face obiectul prezentei cauze s-a avut în vedere art. 9 lit. h din contractul nr. 194 din 28 mai 2009 încheiat între părți, care consacră posibilitatea încetării contractului în alte cazuri decât cele de la literele a-g, atunci când legea le prevede.

însă, art. VIII din O.U.G. nr. 105/2009, care apare indicat ca temei juridic al emiterii actului administrativ în cauză, prevede că persoanele care ocupă funcțiile prevăzute la art. IV alin. (3) - respectiv funcțiile de director coordonator și director coordonator adjunct în cadrul serviciilor publice cuprinse în anexa nr. 1 - își păstrează statutul și celelalte drepturi prevăzute de lege, iar contractele de management încheiate de acestea, aflate în derulare la data intrării în vigoare a ordonanței de urgență, își produc efectele până la expirarea termenului pentru care au fost încheiate sau, după caz, până la data la care intervine un motiv legal de încetare sau reziliere a acestora.

În aceste condiții, s-a apreciat că incidența acestui text creează o îndoială serioasă asupra legalității ordinului 2354 din 9 octombrie 2009 al Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale.

în ce privește concursul organizat la data de 26 octombrie 2009 de către pârât, s-a apreciat că există, de asemenea, o îndoială puternică asupra legalității organizării lui.

Astfel, s-a constatat că până la data pronunțării hotărârii nu a fost emis actul administrativ de aprobare a metodologiei de evaluare a cunoștințelor și atitudinilor manageriale ale candidaților pentru ocuparea posturilor în baza unui contract de management, potrivit art. V alin. (6) din O.U.G. nr. 105/2009, iar la 26 octombrie 2009 nu era împlinit nici termenul de preaviz acordat reclamantului, fiind încă aplicabil ordinul nr. 1544 din 28 mai 2009 al Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale.

Cu privire la cea de-a doua condiție, respectiv prevenirea unei pagube iminente, s-a apreciat că în cauză s-a probat de către reclamant, că în baza Ordinului nr. 719 din 28 noiembrie 2008 al Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale răspunde de implementarea măsurilor 141 „Sprijinirea fermelor agricole de semi-subzistență" și 142 „înființarea grupurilor de producători" din cadrul Programului Național Dezvoltare Rurală 2007-2013, ceea ce presupune derularea mai multor proiecte, după cum rezultă din notele și adresele aflate la dosar.

în plus, vacantarea intempestivă a postului de conducere ocupat de reclamant și organizarea unui concurs pentru ocuparea sa, înainte de încetarea aplicabilității contractului de management încheiat între părți, sunt de natură a produce o perturbare semnificativă a derulării acestor programe și implicit a funcționării D.A.D.R. Suceava.

3.Recursul exercitat de autoritatea publică pârâtă

Sentința menționată a fost atacată cu recurs de pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 5 și 9 și art. 3041 C. proc. civ.

În esență, recurentul-pârât a formulat următoarele critici:

3.1. Instanța de fond a nesocotit prevederile art. 1141 alin. (3) C. proc. civ., potrivit cărora „în procesele urgente, primul termen de judecată va fi stabilit astfel încât, de la data primirii citației, pârâtul să aibă la dispoziție cel puțin 5 zile pentru a-și pregăti apărarea”, fiind îndeplinite cerințele art. 105 alin. (2) C. proc. civ., pentru aplicarea sancțiunii nulității actelor de procedură.

3.2. Cererea trebuia respinsă ca lipsită de obiect, întrucât reclamantul urmărește, în esență, repunerea în funcția publică deținută anterior, ceea ce echivalează cu o întoarcere a executării unui act deja epuizat.

În dezvoltarea acestui motiv, recurentul-reclamant a făcut referire la cadrul general al procedurii suspendării executării actului administrativ și a arătat că modul în care art. 14 din Legea nr. 554/2004 fixează limitele și efectele hotărârii judecătorești pronunțate în materie conduce la concluzia că suspendarea executării operează numai în ipoteza actelor administrative cu executare succesivă, nefiind relevantă întinderea în timp a efectelor colaterale, ci durata procedurilor de punere în aplicare.

Or, în speță, ordinul contestat a fost executat prin eliberarea intimatului-reclamant din funcția publică.

3.3. Instanța a admis cererea de suspendare a executării în mod nelegal și netemeinic, considerând greșit că sunt îndeplinite prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În acest sens, recurentul-pârât a arătat că, în speță, cel puțin condiția pagubei iminente nu este îndeplinită, pentru că actul administrativ nu conține dispoziții a căror executare i-ar aduce reclamantului un prejudiciu grav sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării lui.

În altă ordine de idei, a arătat că O.U.G. nr. 105/2009 nu era declarată neconstituțională și că instanța a nesocotit dispozițiile art. 129 alin. (5) C. proc. civ., în sensul că a pronunțat hotărârea pe baza unui probatoriu neconcludent, fără a stabili în mod neechivoc adevărul.

Prin notele scrise depuse la dosar la data de 13 mai 2010, recurentul-pârât a arătat că intimatul-reclamant a fost numit în funcție în baza O.U.G. nr. 37/2009, declarată ulterior neconstituțională prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2010 a Curții Constituționale și a citat din decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, în care Curtea Constituțională a reținut că „lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contracte de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanțe de urgență)” .

De asemenea, în conformitate cu aceeași decizie, „puterea de lucru judecat ce însoțește actele jurisdicționale, deci și deciziile Curții Constituționale, se atașează nu numai dispozitivului, ci și considerentelor pe care se sprijină aceasta. În consecință… urmează să se respecte întru totul atât considerentele, cât și dispozitivul prezentei decizii”.

În consecință, actul de numire în funcție și-a încetat de drept efectele.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât și a prevederilor art. 304 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

1. Argumente de fapt și de drept relevante

Actul administrativ a cărui suspendare de executare a fost dispusă de instanța de fond în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 este Ordinul nr. 2352 din 9 octombrie 2009, prin care intimatului-reclamant i-a fost acordat un preaviz de 15 zile lucrătoare, începând cu data de 12 octombrie 2009, urmând ca la încetarea perioadei de preaviz să înceteze aplicabilitatea ordinului nr. 1544 din 28 mai 2009, de numire în funcția de director coordonator adjunct al domeniului, de dezvoltare rurală din cadrul D.A.D.R. Suceava, și contractul de management nr. 194 din 28 mai 2009.

Ordinul a fost emis în temeiul art. IV și art. XIV din O.U.G. nr. 105/2009, art. 65 alin. (1) din Legea nr. 53/2003 – Codul Muncii, art. 9 alin. (1) lit. b) din Contractul de management și H.G. nr. 8/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale.

Hotărârea Curții de apel reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor textului de lege menționat, înscrisurile depuse la dosar conducând la concluzia îndeplinirii condițiilor cumulativ prevăzute de lege pentru suspendarea actului administrativ, cazul bine justificat și paguba iminentă.

Cu referire expresă la criticile formulate în recurs, Înalta Curte reține următoarele:

1.1. Motivul de recurs referitor la încălcarea normelor de procedură cuprinse în art. 1141 alin. (3) C. proc. civ.

Din actele de procedură efectuate în dosarul de fond rezultă că acțiunea a fost înregistrată la data de 20 octombrie 2009, primul termen a fost fixat pentru data de 23 octombrie 2009, când a și fost pronunțată sentința, iar citația și copia cererii de chemare în judecată au fost transmise pârâtului, prin fax, la data de 20 octombrie 2009.

Într-adevăr, aceste date nu se înscriu în prevederile art. 1141 alin. (3) C. proc. civ., potrivit cărora, în procesele urgente, primul termen de judecată va fi stabilit astfel încât, de la data primirii citației, pârâtul să aibă la dispoziție cel puțin 5 zile pentru a-și pregăti apărarea.

În materia contenciosului administrativ, normele de drept comun cuprinse în codul de procedură civilă devin însă aplicabile numai în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

În temeiul art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă se stabilește de instanță, cu prilejul soluționării cauzei.

Dreptul de apreciere conferit judecătorului contenciosului administrativ prin prevederea legală menționată asigură mecanismului contenciosului administrativ flexibilitatea necesară soluționării, în condițiile legii și sub toate aspectele, a tuturor situațiilor ce intră sub incidența Legii nr. 554/2004, ținând seama de particularitățile fiecărui caz, normele procesual-civile urmând a fi interpretate prin prisma unor criterii de rezonabilitate, care să asigure respectarea dreptului la un proces echitabil cu tot ce presupune acesta.

Or, în speță, obiectul actului administrativ dedus judecății și împrejurarea că acesta urma a-și produce efectele la expirarea termenului de preaviz de 15 zile lucrătoare începând cu data de 12 octombrie 2009 au constituit motive rezonabile care au justificat soluționarea cauzei în termenul fixat de instanța de fond, înlăturând incidența prevederilor art. 114 alin. (3) C. proc. civ. și, în consecință, a art. 105 alin. (2) C. proc. civ.

1.2. Motivul de recurs referitor la lipsa de obiect a cererii

Suspendarea executării actului administrativ reglementată de prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004 constituie o măsură de protecție provizorie a drepturilor și intereselor legitime ale particularilor, constând în amânarea sau întreruperea vremelnică, după caz, a producerii efectelor juridice ale manifestării de voință a autorității publice.

Conform unei reguli de interpretare logică a legii civile (în sens larg), o normă juridică trebuie să fie interpretată în sensul producerii de efecte juridice, iar nu în sensul golirii ei de conținut.

De aceea, prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu pot fi interpretate în sensul unei inadmisibilității de plano sau a lipsei de obiect a cererii de suspendare a unui act administrativ cu executare uno ictu, interpretarea contrară ducând la golirea de conținut și lipsirea de finalitate a normei menționate, în condițiile în care majoritatea covârșitoare a actelor administrative o constituie cele de acest tip.

În plus față de aceste considerente de ordin general, Înalta Curte constată că, în pofida susținerilor recurentului-pârât, la data pronunțării sentinței ordinul nu-și produsese încă efectul eliberării din funcție, pentru că nu era împlinit termenul de preaviz. Așa fiind, măsura dispusă se încadrează în cazul tipic de amânare a producerii efectelor unui act administrativ, excluzând ideea lipsei de obiect a cererii intimatului – reclamant.

1.3. Motivul de recurs privind neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

Așa cum s-a menționat și anterior în cuprinsul prezentei decizii, suspendarea executării actului administrativ poate fi dispusă numai în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente.

Cazul bine justificat este definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 prin raportare de împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, iar paguba iminentă, potrivit lit. ș) a aceluiași articol, constă în prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Instanța de fond a constatat corect îndeplinirea cumulativă a celor două condiții, reținând, pe de o parte, existența unei aparențe de nelegalitate legate de incidența art. VIII din O.U.G. nr. 105/2000 asupra funcției publice pe care o ocupa reclamantul și, pe de altă parte, iminenta perturbării grave a activității autorității publice prin vacantarea intempestivă a postului de conducere deținut de acesta, conform celor menționate la pct. I.2 din decizie.

Recurentul-pârât a reproșat instanței și o lipsă de rol activ în clarificarea aspectelor legate de îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dar nu și-a concretizat critica prin referire la actele de procedură ale cauzei, ci s-a limitat la a reproduce conținutul unor alineate din cuprinsul art. 129 C. proc. civ.

Din perspectiva aplicării textului legal menționat, Înalta Curte constată că motivarea sentinței reflectă analiza adecvată a probatoriului administrat, ținând seama de specificul procedurii suspendării executării, care nu permite prejudecarea fondului.

Un argument suplimentar în sensul îndeplinirii primei condiții, pe care îl reține Înalta Curte, constă în aceea că, după pronunțarea sentinței, O.U.G. nr. 105/2009 a fost declarată neconstituțională prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 a Curții Constituționale, actul administrativ fiind legat astfel de fundamentul său legal.

Argumentele prezentate de recurentul-pârât în notele scrise depuse la dosar, cu privire la efectele deciziei nr. 414 din 14 aprilie 2010 a Curții Constituționale asupra reglementării în ansamblu a funcției publice și statutului funcționarilor publici constituie aspecte de fond care pot fi luate în examinare în cadrul acțiunii în anulare, excedând procedurii suspendării de executare, în care instanța trebuie să se limiteze la o analiză sumată a aparenței dreptului.

2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat potrivit art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței nr. 183 din 23 octombrie 2009 a Curții de Apel Suceava, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 14 mai 2010.