Suspension of executive action challenging retroactive exclusion of salary allowance via administrative directive

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 3.273 din 14 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a fost admisă cererea formulată de reclamanții C.D., D.M.C., C.S., I.D.S., P.P., D.L.I., R.L., I.O., P.C., A.A., B.G., C.M., G.O., N.M., U.E., C.D., Z.F., C.E.D., L.L., C.A., I.B.E., T.S., C.L.A., P.A., M.A., P.A.I., C.L.N., D.N., S.C., S.A., M.D., M.C., L.D., G.A., E.V., M.C., F.M.A., P.N. și D.D. în contradictoriu cu pârâtul M.J.L.C., instanța dispunând suspendarea executării actului administrativ nr. 76602 din 3 iulie 2009 emis de pârât, până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că prin actul atacat, emitentul a dispus ca, începând cu data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

A apreciat judecătorul fondului că nu poate fi reținută susținerea pârâtului în sensul că actul în speță este o simplă operațiune administrativă și nu un act administrativ, în condițiile în care prin acesta ordonatorul principal a ordonat ordonatorilor secundari și terțiari, plata salariilor într-un cuantum micșorat.

S-a reținut totodată ca fiind fără relevanță faptul că actul nu a fost adresat reclamanților, atâta vreme cât actul lezează în mod direct drepturile acestor persoane.

S-au constatat îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, existând o aparență de nelegalitate a actului atacat, întrucât s-a dispus restrângerea exercițiului unor drepturi de natură salarială printr-un act administrativ și nu prin lege, contrar dispozițiilor art. 53 din Constituția României, această împrejurare constituind un caz bine justificat în accepțiunea art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 14 alin. (1) din aceeași lege.

În ce privește paguba iminentă s-a reținut că îndoiala serioasă asupra legalității actului conduce la convingerea că un act aparent nelegal poate diminua considerabil veniturile reclamanților cu consecința păgubitoare asupra calității serviciului prestat.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul M.J.L.C., solicitând admiterea recursului, respingerea acțiunii în principal ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

1. - adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

2. - în cauză nu este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite reclamanților, care au fost și sunt calculate în conformitate cu O.U.G. nr. 27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri judecătorești, care va fi realizată potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009, eșalonarea ce nu are caracterul unei pagube iminente.

Adresa M.J.L.C. nu ar putea fi încadrată în situația cazului bine justificat definit de Legea nr. 554/2004, fiind în deplin acord cu O.U.G. nr. 71/2009.

Analizând sentința atacată, în raport cu motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul M.J.L.C.

Prin acest act, emitentul a dispus ca, începând cu data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ al adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente, respectiv a cuantumului salariului începând cu drepturile aferente lunii iunie 2009.

În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:

În primul rând, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimatei pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

În altă ordine de idei, o altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale.

Totodată, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu.

Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recursul declarat de M.J.L.C., în prezent M.J., împotriva sentinței civile nr. 3.273 din 14 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 februarie 2010.