Annulment of public office dismissal based on unconstitutional emergency ordinance abolishing the position

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1. Cadrul procesual. Procedura în fața Curții de apel

Prin acțiunea înregistrată sub nr. 839 din 07 iulie 2009 pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul U.D. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Agenția Națională pentru Protecția Mediului, ca prin hotărârea ce se va pronunța în cauză să se dispună:

- anularea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățiri a activității administrației publice;

- anularea Deciziei nr. 320 din 23 aprilie 2009 emisă de pârâta A.N.P.M;

- suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009 până la soluționarea prezentei cauzei prin hotărâre definitivă și irevocabilă.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că are calitatea de funcționar public, iar prin ordinul nr. 12 din 05 aprilie 2004 emis de Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor a fost numit în funcția de director executiv al Agenției Regionale pentru Protecția Mediului Sibiu.

Prin Decizia nr. 320 din 23 aprilie 2009 emisă de A.N.P.M., invocându-se dispozițiile art. III alin. (1) și (11) din O.U.G. nr. 37/2009 și art. 97 lit. c), art. 99 alin. (1) lit. b) alin. (3) și alin. (5) din Legea nr. 188/1999, i s-a comunicat termenul de preaviz, urmând ca la data de 22 mai 2009 să fie eliberat din funcție.

Împotriva acestei decizii reclamantul a formulat plângere prealabilă, care a fost soluționată nefavorabil de A.N.P.M., prin adresa de răspuns nr. 1/1822/MF din 25 mai 2009.

Reclamantul a mai formulat critici asupra modului de reglementare prin O.U.G. nr. 37/2009, cât și asupra neconcordanței dintre acest act normativ și Legea nr. 188/1999.

S-a invocat de asemenea și excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009, art. III, susținându-se că acest articol încalcă art. 11 din Constituție, că prevederile legale criticate nu corespund Convenției Europene a Drepturilor Omului privind accesibilitatea și previzibilitatea normei juridice și art. 54 alin. (2) respectiv art. 120 alin. (1), prin faptul că persoanei care va ocupa funcția publică de director coordonator i se încredințează o funcție publică cu nerespectarea imperativului de fidelitate stabilit de textul constituțional invocat, art. 115 alin. (4) prin faptul că O.U.G. nr. 37/2009 este insuficient motivată, art. 115 alin. (6) prin aceea că, prin actul normativ criticat sunt afectate dreptul la muncă și la protecția socială a muncii, dreptul la un nivel de trai decent și art. 20 din Constituție, prin raportare la art. 6 pct. 1 din Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, care recunoaște și garantează dreptul la muncă.

Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive în ce privește capătul de cerere privind anularea Deciziei nr. 320/2009 emisă de A.N.P.M., întrucât nu are calitatea de emitent, excepția inadmisibilității cererii de suspendare a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât prin procedura prevăzută de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 se pot suspenda numai acte administrative, nu și acte normative și, pe fond, a solicitat respingerea cererii de anulare a O.U.G. nr. 37/2009 ca inadmisibilă și neîntemeiată, susținând că în speță, Curtea Constituțională nu a declarat ca neconstitutională această ordonanță de urgență, care în fapt respectă rigorile normelor de tehnică legislativă și dispozițiile constituționale incidente.

Ministerul Administrației și Internelor a formulat în cauză cerere de intervenție sub aspectul cererii reclamantului de suspendare și anulare a O.U.G. nr. 37/2009, solicitând respingerea acestor cereri ca inadmisibile, motivat de împrejurarea că ministerul a avut calitatea de inițiator al O.U.G. nr. 37/2009

2. Soluția primei instanțe

Prin sentința nr. 213/F/CA din 27 octombrie 2009 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, admițându-se excepția inadmisibilității cererii de suspendare a O.U.G. nr. 37/2009, respingând în consecință această cerere.

S-a admis, în parte, acțiunea formulată, instanța dispunând anularea Deciziei nr. 320 din 23 aprilie 2009 emisă de pârât. S-a respins cererea de anulare a O.U.G. nr. 37/2009 formulată de reclamant în contradictoriu cu Guvernul României, precum și cererea de intervenție a Ministerului Administrației și Internelor.

Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut că reclamantul a invocat prin cererea de chemare în judecată excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009, în procedura de soluționare a excepției de neconstituționalitate ridicată în fața instanțelor de judecată, art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, republicată, dispunând imperativ că nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale, or Curtea Constituțională, cu caracter definitiv și general obligatoriu a decis, în cadrul controlului anterior promulgării legii, că legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională, ca urmare a încălcării normelor prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituție.

În ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Guvernul României, prima instanță a reținut că interpretarea logică a cererii reclamantului conduce la concluzia că fiecare pârât a fost chemat în judecată pentru a forma cadrul procesual obligatoriu, numai cu privire la actele administrative ori normative ai căror emitenți sunt și a căror legalitate este discutată în fața instanței, pârâtul Guvernul României fiind chemat în judecată pentru cererile reclamantului vizând O.U.G. nr. 37/2009 și nu pentru cererea privind Decizia nr. 320 din 23 aprilie 2009.

În ce privește excepția inadmisibilității cererii de suspendare a O.U.G. nr. 37/2009, invocată de același pârât, s-a reținut că sfera de competență a instanței de contencios administrativ este limitată la suspendarea actelor administrative unilaterale, O.U.G. nr. 37/2009 fiind un act normativ cu putere de lege ce excede acestor competențe.

În raport cu prevederea art. 91 din Legea nr. 554/2004, s-a constatat că instanța de contencios administrativ nu se poate pronunța asupra valabilității unei ordonanțe de guvern, aceasta constituind un act normativ și nu administrativ, ci numai asupra efectelor subsecvente ale acesteia, în măsura vătămării unui drept sau interes legitim al unei persoane, cererea de anulare a O.U.G. nr. 37/2009 fiind, așadar, inadmisibilă.

S-a reținut totodată că invocarea calității de inițiator al actului în discuție nu conferă legitimare procesuală în cauză Ministerului Administrației și Internelor.

Pe fondul cauzei, instanța a reținut că temeiul juridic ce a stat la baza întocmirii și emiterii deciziei contestate, deși în cuprinsul acesteia sunt indicate și alte acte normative, îl constituie O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, iar prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională, în cadrul controlului exercitat anterior promulgării legii, s-a constatat că legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională, ca urmare a încălcării normelor privitoare la adoptarea ordonanței de urgență, prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituție.

A apreciat prima instanță că, dându-se eficiență Deciziei Plenului Curții Constituționale nr. I din 17 ianuarie 1995, rezultă că este declarată neconstituțională și O.U.G. nr. 37/2009, decizia nr. 320 din 23 aprilie 2009 fiind așadar lipsită de fundament legal.

3. Recursurile declarate de U.D. și Agenția Națională pentru Protecția Mediului

Împotriva hotărârii Curții de apel au exercitat calea de atac a recursului atât reclamantul U.D., cât și Agenția Națională pentru Protecția Mediului.

3.1. Recursul declarat de U.D.

Recurentul și-a încadrat recursul în dispozițiile art. 304 pct. 6 și art. 3041 C. proc. civ.

Hotărârea atacată este criticată prin prisma omisiunii de pronunțare a instanței de fond asupra solicitărilor sale formulate prin adresa pe care a înaintat-o la data de 27 octombrie 2009. Recurentul a arătat că cererea sa trebuia rezolvată în contextul în care salariile funcționarilor publici sunt stabilite prin lege, daunele fiind ușor de cuantificat și pentru a se evita deschiderea unei noi proceduri judiciare.

3.2. Recursul declarat de Agenția Națională pentru Protecția Mediului

Recurenta și-a încadrat recursul în dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 3041 C. proc. civ.

În esență, recurenta consideră că hotărârea judecătorească a fost pronunțată cu aplicarea greșită a legii.

Recurenta arată că la emiterea Deciziei Agenției Naționale pentru Protecția Mediului nr. 320 din 23 aprilie 2009 s-au respectat dispozițiile art. III din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, încetarea raportului de serviciu realizându-se potrivit art. 97 lit. c) din Legea nr. 188/1999, republicată, privind statutul funcționarilor publici.

Postul ocupat de reclamant a fost desființat în mod real, prin decizia nr. 464 din 21 mai 2009 el fiind numit într-o altă funcție publică de execuție vacantă, conform opțiunii exprimate cu adresa nr. 7109 din 21 mai 2009.

Așa fiind, recurenta conchide în sensul că instanța trebuia să ignore împrejurarea că atât Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, cât și O.U.G. nr. 105/2009 au fost declarate neconstituționale, câtă vreme la momentul emiterii actului administrativ contestat, O.U.G. nr. 37/2009 era în vigoare și „ se bucura de deplină legalitate”.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurenți, cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este legală, așa încât o va menține pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt și de drept relevante

Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ Decizia nr. 320 din data de 23 aprilie 2009, prin care Agenția Națională pentru Protecția Mediului a stabilit că începând cu data de 23 aprilie 2009, el se află în perioada de preaviz, urmând ca la data de 22 mai 2009 să fie eliberat din funcția publică de conducere de director executiv al Agenției Naționale pentru Protecția Mediului Sibiu, prin desființarea acestei funcții publice, potrivit dispozițiilor art. III alin. (1) și alin. (11) din O.U.G. nr. 37/2009.

Acest act administrativ individual a fost anulat întrucât actul normativ pe care s-a fundamentat, O.U.G. nr. 37/2009, este neconstituțional.

Soluția fondului este legală și va fi păstrată sub toate aspectele, întrucât toate criticile formulate de recurenți sunt nefondate.

1.1. Recursul declarat de reclamantul U.D.

Recurentul combate soluția examinată numai din perspectiva unei pretinse omisiuni a instanței de a se pronunța asupra unor capete de cerere ale acțiunii sale.

El invocă motivul de modificare prevăzut de dispozițiile art. 304 pct. 6 C. proc. civ.: „dacă instanța a acordat mai mult decât s-a cerut, ori ceea ce nu s-a cerut” dar, în realitate, are în vedere o formă anterioară art. I pct. 111 din O.U.G. nr. 138/2000, când motivul de recurs în discuție putea viza și omisiunea instanței de a se pronunța asupra unui capăt de cerere. Critica va fi analizată totuși pe fondul ei, în contextul în care art. 3041 C. proc. civ. permite examinarea cauzei „sub toate aspectele”.

Cauza a fost soluționată în primă instanță la data de 27 octombrie 2009.

În aceeași zi, prin fax, recurentul-reclamant a trimis instanței o cerere completatoare a acțiunii introductive, având ca obiect:

- repunerea în funcția publică de conducere;

- plata drepturilor salariale, cuvenite pentru perioada în care actul administrativ și-a produs efectele;

- daune morale de 1 leu.

Potrivit rezoluției aplicate pe această cerere, ea a fost primită „după dezbateri” așa încât nu a putut fi avută în vedere de instanță la soluționarea cauzei.

Pe de altă parte, momentul procesual al primei zile de înfățișare conform art. 134 C. proc. civ. era depășit, iar în contextul opoziției constante exprimate de pârâta–recurentă, cererea respectivă nu se putea judeca decât separat și, evident, cu respectarea dispozițiilor specifice materiei cuprinse în art. 19 din Legea nr. 554/2004.

1.2. Recursul declarat de pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului

Cum s-a arătat, prima instanță a reținut corect că unicul motiv de fond al actului administrativ individual l-a constituit art. III din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, toate celelalte dispoziții legale menționate în cuprinsul acestuia (Legea nr. 188/1999 și H.G. nr. 459/2005), justificând din punct de vedere formal măsura eliberării din funcția publică dispusă.

Or, ca efect al pronunțării Deciziei nr. 1257 din data de 7 octombrie 2009 de către Curtea Constituțională prin care s-a constatat neconstituționalitatea legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 și având în vedere că potrivit Deciziei Plenului Curții Constituționale nr. I din 17 ianuarie 1995, legea de aprobare face corp comun cu ordonanța la care aceasta se referă, actul administrativ examinat este lipsit de suportul dispozițiilor legale pe care se fundamenta.

Teza recurentei, referitoare la ineficiența deciziei Curții Constituționale la speța concretă, în raport de momentul de la care își produc efectele hotărârile instanței de control constituțional, nu poate fi primită.

O astfel de abordare lipsește de finalitate și golește de conținut însuși conceptul de control al constituționalității.

Pe de altă parte, controlul de legalitate pe care îl înfăptuiește instanța de contencios administrativ nu este unul formal așa încât nu se poate păstra un act administrativ numai pentru că, la momentul emiterii sale, ordonanța de urgență pe care se fundamenta „nu era încă neconstituțională”.

2. Temeiul legal al soluției adoptate

Pentru toate considerentele expuse la pct. II.1 din decizie, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se vor respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de D.U. și Agenția Națională pentru Protecția Mediului împotriva sentinței nr. 213/F/CA/2009 din 27 octombrie 2009 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 30 aprilie 2010.