Suspension of administrative dismissal order premised on declaratory judgment of unconstitutionality of underlying emergency ordinance

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 22 mai 2009, la Curtea de Apel Cluj, reclamantul V.B. a chemat în judecată pârâta A.P.I.A. solicitând suspendarea executării actului administrativ reprezentat de decizia nr. 617 din 24 aprilie 2009 emisă de autoritatea pârâtă, până la pronunțarea instanței de fond, cu obligarea părții adverse la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat că, prin decizia a cărei suspendare o solicită, s-a dispus desființarea funcției publice de conducere, director executiv la C.J. Sălaj din cadrul A.P.I.A., în condițiile în care actul administrativ atacat are ca temei juridic art. III alin. (l) din O.U.G. nr. 37/2009.

Pe cale de consecință, prin același act administrativ s-a dispus încetarea raportului său de serviciu, prin eliberarea din funcția publică de conducere, la data expirării termenului de preaviz.

În concepția reclamantului, măsura este nelegală, întrucât instituția la care ocupa postul de director executiv nu constituie un serviciu public deconcentrat al ministerelor sau al altor organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ - teritoriale, în sensul ordonanței anterior indicate.

În al doilea rând, reclamantul a arătat că funcția ocupată de el nu constituie o funcție publică din cele vizate de art. III alin. (l) din O.U.G. nr. 37/2009.

Reclamantul a mai precizat că desființarea postului nu se justifică din perspectiva faptului că atribuțiile aferente specifice acestuia nu se modifică în proporție de peste 50 % și nici nu au fost modificate condițiile specifice de ocupare a postului respectiv, referitoare la studii, condiții impuse de alin. (4) al art. 100 din Legea nr. 188/1999.

În altă ordine de idei, reclamantul a mai arătat că atât O.U.G. nr. 37/2009, cât și decizia dată în baza sa constituie o încălcare a prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituție și că acestea îi afectează dreptul la muncă, la protecția socială a muncii și la un nivel de trai decent, drepturi care sunt consfințite de art. 41 și art. 47 alin. (l) din Constituție.

În optica reclamantului, aceste drepturi complexe includ dreptul la salariu și dreptul la condiții rezonabile de viață. Or, menținerea efectelor actului administrativ atacat va avea drept consecință imediată încetarea raporturilor de serviciu și pierderea tuturor drepturilor de natură salarială aferente.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Pârâta a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată, cu motivarea că, în speță, nu sunt întrunite condițiile impuse de textul normativ indicat ca temei juridic de către reclamant.

Prin sentința nr. 338 din 30 iunie 2009, Curtea de Apel Cluj, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea, a dispus suspendarea executării deciziei nr. 617 din 24 aprilie 2009 emisă de pârâtă, până la pronunțarea instanței de fond, iar pârâta a fost obligată la 10,3 lei cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța o asemenea soluție, instanța de fond a reținut, în esență, că sunt îndeplinite dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În cazul de fată, s-a considerat că reclamantul a făcut dovada plângerii prealabile, solicitând revocarea în tot a deciziei pentru motive de nelegalitate și netemeinicie, obligație impusă de prevederile art. 106 alin. (l) din Legea nr. 188/1999 raportat la art. 7 alin. (l) din legea contenciosului administrativ.

În concepția primei instanțe, efectele juridice ale deciziei atacate pot determina consecințe grave pentru reclamant, care, urmare a încetării raporturilor de serviciu, prin eliberarea din funcția publică de conducere, își va pierde practic locul de muncă.

Instanța a mai constatat că, datorită incompatibilității legale în raport cu funcția publică și ținând cont de caracterul alimentar al salariului, punerea în aplicare a deciziei ar determina pentru reclamant prejudicii importante, mai ales că temeiul eliberării din funcție, O.U.G. nr. 37/2009, este contestat pentru neconstituționalitate.

Împotriva acestei hotărâri judecătorești a fost promovat recurs, în termen legal, de către pârâta A.P.I.A., care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și respingerea cererii de suspendare ca netemeinică.

În opinia recurentei pârâte, partea adversă nu se afla în situația de a i se produce un prejudiciu iminent, prin lipsirea de mijloace materiale (salariu) ori prin pierderea locului de muncă.

În plus, recurenta a mai susținut că actul administrativ contestat a fost emis în conformitate și în executarea dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009 și că, în prezenta cauză, nu sunt îndeplinite condițiile speciale de admisibilitate prevăzute de art. 14 alin. (l) din Legea nr. 554/2004.

În drept, calea extraordinară de atac a fost întemeiată pe dispozițiile art. 299 raportat la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., ale art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, ale Legii contenciosului administrativ și ale Legii nr. 188/1999.

Analizând sentința atacată, în raport de criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că se impune, în temeiul art. 312 alin. (l) teza a II-a C. proc. civ., prin raportare la art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, respingerea recursului ca nefondat.

Sentința atacată este legală și temeinică, în speță, nefiind întrunite cerințele impuse de art. 304 și art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării sentinței.

Instanța de fond a reținut corect situația de fapt în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată în funcție de situația faptică.

Așa cum rezultă din actul administrativ solicitat a fi suspendat decizia nr. 617 din 24 aprilie 2009, prin care Directorul General al A.P.I.A. a dispus, în temeiul art. III alin. (l) din O.U.G. nr. 37/2009, desființarea funcției publice de conducere de D.E.C.J. Sălaj din cadrul A.P.I.A. Totodată, conducătorul instituției pârâte a dispus încetarea raportului de serviciu al reclamantului, prin eliberarea sa din funcția publică de conducere, la data expirării termenului de preaviz de 30 de zile calendaristice. Temeiul juridic al actului administrativ este reprezentat de art. 97 lit. c), art. 99 alin. (l) lit. b) din Legea nr. 188/1999, art. III alin. (l) din O.U.G. nr. 37/2009.

Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării actului administrativ individualizat anterior.

Prin sentința atacată cu recurs în prezenta cauză, instanța de contencios administrativ a dispus suspendarea executării actului administrativ mai sus indicat.

Instanța de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În mod evident, decizia aflată în discuție adoptă o măsură prin care se modifică raportul de serviciu existent între o autoritate publică și un funcționar public: mai precis, este vorba de eliberarea din funcția de director executiv de la C.J. Sălaj din cadrul A.P.I.A., în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.

În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 37/2009.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de împrejurarea că O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională, prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională.

Or, actul administrativ aflat în discuție a fost emis tocmai pentru a se asigura punerea în executare a unei norme cu putere de lege, respectiv, a ordonanței anterior individualizate.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, chiar în condițiile acceptării unei alte funcții publice de către intimatul reclamant, așa cum susține recurenta pârâtă.

Pe de altă parte, se poate afirma faptul că măsura adoptată în privința intimatului, datorită, pe de-o parte, caracterului său imprevizibil iar, pe de altă parte, funcției de conducere deținute de acesta, poate genera o perturbare previzibilă gravă a funcționării serviciului public.

Prin urmare, în speța de față, sunt întrunite cerințele impuse de art. 14 alin. (l) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ atacat, până la pronunțarea instanței de fond.

Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a Il-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A.P.I.A. împotriva sentinței nr. 338 din 30 iunie 2009 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 decembrie 2009.