Suspension of administrative salary reduction order; non-retroactivity of wage cuts and prohibition of diminishing judicial pay without specific statutory basis

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanții Ș.V., I.F.Ș., F.R.S., B.L., A.M., C.D., P.M.L., M.M.G., C.L., V.M., P.V.E., U.T.L., T.A.M., D.M., C.T.N., T.M.E., C.N., P.M.V., D.M., C.N., V. (Fostă M.) L., N.F.M., A.N. au formulat, în contradictoriu cu M.J.L.C., cerere de suspendare a executării actului administrativ emis de pârât sub nr. 76602 din 03 iulie 2009.

În motivare, reclamanții au invocat dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, susținând că actul administrativ a cărui suspendare o solicită este nelegal, întrucât dispune ca, începând cu data de 3 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009, să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, modalitate de calcul ce urmează a se păstra și pentru viitor, cu obligația ordonatorilor de credite secundari și terțiari de a lua măsurile ce se impun pentru respectarea acestei dispoziții.

Reclamanții au arătat că, cele dispuse prin adresa încalcă dispozițiile Ordinului nr. 1165/C/2009 și ale deciziilor emise în baza acestui ordin, dispoziții prin care sporul de 50% a devenit un drept salarial asupra căruia ministerul nu mai poate dispune în sensul revocării.

De asemenea, reclamanții invocă încălcarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Constituția României, care reglementează principiul neretroactivității, a dispozițiilor art. 164 C. muncii, care reglementează principiul potrivit căruia, reținerile ori suspendarea salariului nu pot fi operate decât în cazurile și condițiile prevăzute de lege, a prevederilor art. 8 alin. (1) din Convenția Organizației Internaționale a Muncii privind protecția salariatului nr. 95/1949 ratificată de România prin Decretul nr. 274/1973, precum și a prevederilor art. 1 Protocolul nr. 1 la C.E.D.O.

Prin întâmpinare, pârâtul M.J.L.C. a invocat excepția inadmisibilității cererii de suspendare, întrucât adresa din 03 iulie 2009, a cărei suspendare se solicită, nu constituie un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ci o măsură dată de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese, având în vedere noile dispoziții legale, cu incidență asupra achitării drepturilor salariale pentru personalul din sistemul justiției și Legea nr. 18/2009 privind bugetul de stat pe anul 2009.

A susținut că, fiind o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ O.U.G. nr. 7/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002, iar nu o manifestare de voință unilaterală a unității emitente, susceptibilă de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice prin ea însăși, această adresă nu poate face obiectul unei cereri de anulare sau de suspendare, întemeiate pe prevederile Legii nr. 554/2004.

De asemenea, pârâtul, prin întâmpinare, a invocat excepția lipsei obiectului, deoarece, prin sentința nr. 2866, pronunțată la data de 07 iulie 2008 în Dosarul nr. 6183/2/2009, Curtea de Apel București a admis cererea reclamanților - Judecătoria din cadrul Tribunalului București și a dispus suspendarea executării adresei emisă de pârât, până la pronunțarea instanței de fond, astfel cum rezultă din soluția disponibilă pe Portalul instanțelor de judecată.

Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 309 din 18 august 2009, a admis cererea și a dispus suspendarea executării actului administrativ nr. 76602 din 3 iulie 2009, până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut faptul că, adresa în discuție reprezintă un act administrativ, în condițiile în care a fost emisă în regim de putere publică, cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamanților.

În opinia Curții, adresa mai sus individualizată a consemnat o intervenție cu caracter retroactiv din partea pârâtului, cu privire la plata drepturilor bănești cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, în condițiile în care aceștia își desfășuraseră activitatea în acea lună.

În aceeași ordine de idei, Curtea a arătat că refuzul plății sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică pe o perioadă nedeterminată încalcă și dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004.

În concepția curții, paguba materială suportată de reclamanți constă în privarea acestora de primirea sporului de 50% din salariul de bază, odată cu achitarea salariului lunar.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul M.J.L.C., care a solicitat admiterea recursului, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, în principal, și respingerea acțiunii ca neîntemeiată, în subsidiar.

În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

1. adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

2. în speță, nu este întrunită condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de nelegalitate a acestui act;

3. în cauză nu este îndeplinită nici condiția pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost lezați în drepturile salariale ce li se cuvin.

Analizând sentința atacată, în raport cu motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei din 3 iulie 2009, emisă de recurentul M.J.L.C.

Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ al adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

În altă ordine de idei, o altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport cu acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba despre diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul M.J.L.C. împotriva sentinței civile nr. 309 din 18 august 2009 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 6 noiembrie 2009.