Validity of disciplinary dismissal of a public official for breach of duty, abuse of office, and procedural compliance of the disciplinary hearing under Law No. 188/1999

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

1. Cererea de chemare în judecată.

Prin acțiunea înregistrată la data de 16 februarie 2007, reclamantul R.C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul M.E.C. (în prezent M.E.C.I.), obligarea pârâtului să-i comunice Ordinul M.E.C. nr. 5544 din 6 decembrie 2006, menționat în adresa din 12 ianuarie 2007, anularea acestui ordin, reintegrarea sa în funcția de consilier principal în cadrul Direcției Organism Intermediar P.O.S. D.R.U., obligarea pârâtului la plata de despăgubri reprezentând drepturi salariale, începând cu luna noiembrie 2006 până la reintegrare, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat că, prin ordinul atacat, a fost destituit din funcția publică de consilier principal în cadrul Direcției Organism Intermediar P.O.S. D.R.U., prin înștiințarea scrisă nr. 39887 din 20 septembrie 2006, fiindu-i comunicată sesizarea privind începerea cercetării disciplinare pentru săvârșirea mai multor abateri disciplinare, iar raportul Comisiei de disciplină fiindu-i comunicat prin poștă la data de 12 octombrie 2006.

A susținut că ordinul emis de pârât este netemeinic și nelegal, întrucât absențele nemotivate menționate ca fiind nejustificate, nu pot fi reținute, în condițiile în care a fost prezent la serviciu și a semnat condicat de prezență, iar celelalte fapte reținute cafiind abateri disciplinare nu corespund realității.

A mai menționat reclamantul că, prin actul atacat au fost încălcate prevederile H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină și a comisiilor paritare din cadrul autorităților și instituțiilor publice, precum și dispozițiile art. 60 alin. (1) C. muncii, în condițiile în care, începând cu data de 6 noiembreie 2006, raportul său de serviciu trebuia să fie suspendat de drept, motivat de faptul că se afla în concediu pentru incapacitate temporară de muncă.

2. Întâmpinarea M.E.C.I.

Pârâtul a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția neîndeplinirii procedurii administrative prealabile, în temeiul prevederilor art. 89 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 și ale art. 7 din Legea nr. 554/2004.

3. Soluția pronunțată în primul ciclu procesual.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința ciuvilă nr. 1181 din 3 mai 2007, a admis excepția privind neîndeplinirea procedurii administrative prealabile, invocată de pârât și a respins acțiunea ca inadmisibilă.

Instanța a reținut că soluția se impune, în raport cu prevederile art. 109 alin. (2) C. proc. civ., art. 89 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 și art. 7 din Legea nr. 554/2004, pretinsa necomunicare a ordinului atacat neputând justifica admisibilitatea acțiunii, în lipsa procedurii prealabile.

4. Decizia instanței de control judiciar.

Recursul declarat de reclamant împotriva acestei sentințe a fost admis de către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin Decizia nr. 4013 din 23 octombrie 2007, hotărârea recurată fiind casată cu trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, cu motivarea că, în speță, reclamantul se putea adresa direct instanței de contencios administrativ, nefiind necesară parcurgerea procedurii administrative prealabile.

5. Sentința Curții de apel, la rejudecare.

Judecând pricina în fond după casare, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 2582 din 8 octombrie 2008 a respins acțiunea, ca nefondată.

Pentru a hotărî astfel, instanța a înlăturat criticile de nelegalitate a Ordinului M.E.C. nr. 5544/2006 invocate de reclamant, reținând, în esență, că au fost respectate dispozițiile legale privind audierea în fața Comisiei de disciplină, respectiv art. 28 alin. (2) lit. b) rap. la art. 29 alin. (2) și art. 31 alin. (3) din H.G. nr. 1210/2003; reclamantul deși avea cunoștință de audiere nu s-a prezentat și nu a cerut amânarea acestor proceduri, planificându-și și efectuând în acea perioadă concediul de odihnă.

S-a mai arătat că certificatul medical invocat de reclamant este emis exact în ziua emiterii ordinului de destituire – 6 noiembrie 2006 și s-a făcut în scopul contracarării efectelor ordinului în discuție. Aceeași atitudine de rea-credință a reclamantului s-a manifestat și ulterior, prin aceea că acesta a refuzat primirea actului și a pretins că nu are cunoștință despre emiterea lui.

A fost înlăturată susținerea reclamantului privind tardivitatea sesizării pentru cea mai mare parte a faptelor pentru care a fost sancționat, în considerarea prevederilor art. 35 alin. (6) din H.G. nr. 1210/2003 și a continuității comportamentului inadecvat al reclamantului, rezultată din probatoriul administrat.

S-a mai apreciat că sancțiunea disciplinară a fost corect individualizată, instanța de fond după casare reținând că faptele ce constituiau abateri disciplinare se întrepătrund cauzal și decurg unele din altele, neputând fi analizate separat, acestea fiind precizate tocmai pentru a se sublinia consecvența reclamantului în încălcarea normelor de conduită și a prevederilor legale.

Împotriva hotărârii pronunțate în fond după casare a declarat recurs reclamantul R.C.

6. Recursul declarat de R.C.

Recurentul a solicitat modificarea sentinței în sensul admiterii acțiunii sale în întregime, invocând cu titlu generic, dispozițiile art. 299 - 316 C. proc. civ. Grupându-și criticile în patru motive distincte, recurentul critică hotărârea fondului sub următoarele aspecte:

6.1. Au fost încălcate dispozițiile art. 27 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003.

Pentru cea mai mare parte a faptelor pentru care a fost sancționat, sesizarea comisiei de disciplină s-a realizat tardiv așa încât ea trebuia clasată. Indică faptul că abaterile enumerate la pct. 1, 2, 3 și parțial 4 și 7, sunt săvârșite anterior datei de 18 iulie 2006, respectiv în perioada februarie – iunie 2006.

6.2. Cercetarea disciplinară este lovită de nulitate absolută, în condițiile în care s-au încălcat dispozițiile art. 78 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 și art. 28 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003.

La acest punct, recurentul afirmă că nu a refuzat audierea, lipsa sa de la termenul din 4 octombrie 2006 fiind determinată de faptul că se afla în concediu de odihnă, legal aprobat.

6.3. Instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 36 din Legea nr. 188/1999, în condițiile în care la data sancționării, el se afla în concediu medical.

Recurentul arată că potrivit art. 117 din Legea nr. 188/1999 coroborat cu art. 60 alin. (1) lit. a) C. muncii, nu se poate dispune încetarea raporturilor de muncă prin destituire din funcție, în perioada incapacității de muncă determinată de boală. Afirmă că nu avea cunoștință despre emiterea ordinului și, deci, nu i se poate imputa că certificatul medical este obținut pro causa.

6.4. Sancțiunea disciplinară nu a fost corect individualizată, încălcându-se dispozițiile art. 33 alin. (3) din H.G. nr. 1210/2003 și art. 77 alin. (4) din Legea nr. 188/1999.

La acest punct recurentul dezvoltă ideea potrivit căreia doar pentru o parte dintre abateri sesizarea comisiei de disciplină s-a făcut în termenul legal și, în raport de acestea, sancțiunea destituirii este disproporționată.

Referitor la sancțiunea „mustrare scrisă” aplicată anterior, recurentul afirmă că trebuie ignorată, câtă vreme a fost dată de o persoană necompetentă și fără realizarea cercetării prealabile.

7. Întâmpinarea M.E.C.I.

Prin întâmpinarea formulată la data de 28 mai 2009, intimatul M.E.C.I. a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivele întâmpinării, intimatul combate toate motivele de recurs, arătând, în esență, că:

7.1. Abaterile au avut loc pe parcursul mai mult luni, sesizarea realizându-se cu respectarea dispozițiilor art. 35 alin. (6) din Legea nr. 188/1999.

7.2. Neprezentarea la audierea din data de 4 octombrie 2006 nu a fost motivată; recurentul cunoștea termenul și faptele pentru care era cercetat iar împrejurarea că era în concediu de odihnă nu îl împiedica să-și trimită un reprezentant pentru a-i susține interesele.

7.3. Recurentul nu a comunicat instituției publice că se află în incapacitate temporară de muncă.

7.4. Gravitatea abaterilor săvârșite, precum și antecedentele disciplinare au condus la aplicarea sancțiunii celei mai grave.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului.

1. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate, care pot fi încadrate în motivul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., a apărărilor cuprinse în întâmpinare, cât și potrivit art. 3041 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte constată că este legală, așa încât va fi menținută.

2. Analiza sentinței potrivit art. 3041 C. proc. civ. și examinarea motivelor de recurs.

Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ Ordinul nr. 5544 din data de 6 noiembrie 2006 emis de ministrul educației și cercetării, prin care, începând cu data de 10 noiembrie 2006 a fost destituit din funcția publică de consilier principal în cadrul Direcției Organism Intermediar P.O.S. D.R.U., potrivit art. 63 alin. (3) lit. e) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată.

La emiterea ordinului au fost avute în vedere procesul-verbal nr. 292/2006 încheiat de Comisia de disciplină, precum și raportul comisiei de disciplină înregistrat cu nr. 2413/DJC din 30 octombrie 2006, sesizările, adresele și notele înregistrate la M.E.C. cu privire la comportamentul funcționarului public. Abaterile imputate au fost descrise pe larg la art. 2 al ordinului și constau în șapte fapte săvârșite în perioada februarie – septembrie 2006.

Instanța de fond a analizat actul administrativ atacat atât din punct de vedere formal, din perspectiva procedurii derulate, cât și substanțial, examinând gravitatea concretă a abaterilor imputate.

Din modul în care și-a structurat recursul, rezultă că recurentul combate în principal soluția fondului pe considerente de ordin procedural, în vreme ce „fondul” abaterilor este antamat pur generic, el susținând fără nicio bază că i se pretinde să facă dovada unor fapte negative cu caracter general.

Toate criticile formulate împotriva sentinței sunt nefondate, pentru considerentele expuse în continuare.

2.1. Potrivit dispozițiilor art. 65 alin. (5) – actual art. 77 – din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici:

„Sancțiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 1 an de la data sesizării comisiei de disciplină cu privire la săvârșirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani de la data săvârșirii abaterii disciplinare”.

În speță, Comisia de disciplină a fost sesizată la data de 18 septembrie 2006, prin adresa, cu privire la abateri săvârșite în perioada februarie – septembrie 2006, iar ordinul de sancționare a fost emis la data de 6 noiembrie 2006.

Ca urmare, nefiind depășite termenele prevăzute de lege, pretinsa tardivitate invocată de recurent, nu există.

Cât privește dispozițiile art. 27 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină și a comisiilor paritare din cadrul autorităților și instituțiilor publice, în vigoare la data emiterii actului administrativ atacat, acestea stabilesc că sesizarea se clasează dacă nu este făcută în termenele prevăzute de art. 24 alin. (4) din același act normativ:

„Sesizarea se poate face în termen de cel mult 15 zile lucrătoare de la data luării la cunoștință de către persoanele prevăzute la alin. (1), dar nu mai târziu de două luni de la data săvârșirii faptei care constituie abatere disciplinară”.

În cauză nu se poate pune problema clasării sesizării, nici măcar pentru unele abateri, întrucât, pe de o parte, dispozițiile legale cuprinse în H.G. nr. 1210/2003 nu pot fi analizate izolat, ci doar în contextul art. 65 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, precitat, act normativ cu forță juridică superioară, iar pe de altă parte, după cum bine a reținut judecătorul fondului, faptele imputate – care vor fi analizate la pct. II.2.4. din decizie – se întrepătrund cauzal și decurg unele din altele, intervalele de timp indicate în ordin având tocmai rolul de a sublinia consecvența recurentului în încălcarea normelor de conduită și a dispozițiilor legale.

2.2. Recurentul nu contestă că avea cunoștință despre convocarea sa în vederea audierii de către Comisia de disciplină, la data de 4 octombrie 2006 (fila 22, dosar fond). Apărarea sa vizează faptul că a avut un motiv temeinic pentru a lipsi, fiind în concediu de odihnă, legal aprobat.

Instanța de fond a înlăturat în mod legal această apărare, argumentând convingător în sensul că cererea de concediu a fost făcută chiar în ziua în care recurentul a aflat despre sesizarea Comisiei de disciplină – 20 septembrie 2006, când i s-a comunicat, sub semnătură, sesizarea care a stat la baza declanșării cercetării disciplinare. Intenția sa de a tergiversa cercetarea disciplinară este evidentă, câtă vreme nu s-a prevalat de dispozițiile art. 26 din H.G. nr. 1210/2003 asigurându-și apărarea, iar ulterior, înainte de finalizarea perioadei de concediu de odihnă, la data de 16 octombrie 2006, a solicitat revenirea din concediu.

În orice caz, împrejurarea că, la data fixată pentru audiere, funcționarul public se afla în concediu de odihnă, nu constituie, în sine, un motiv de natură a invalida procesul-verbal încheiat la acea dată de Comisia de disciplină care a constatat, conform art. 29 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003, neprezentarea recurentului la audiere.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că cercetarea disciplinară s-a realizat cu respectarea dispozițiilor art. 78 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, potrivit cărora:

„Sancțiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public. Audierea acestuia trebuie consemnată în scris, sub sancțiunea nulității. Refuzul funcționarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declarație privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal”.

2.3. Recurentul a procedat în aceeași manieră și la data de 6 noiembrie 2006, data emiterii ordinului, obținând un certificat medical cu aceeași dată, pe care însă l-a prezentat intimatului mult mai târziu. Prezumția instanței de fond în sensul că, de fapt, certificatul medical a fost solicitat ulterior emiterii ordinului, este foarte solidă, în contextul în care recurentul, în ziua de 6 noiembrie 2006, s-a prezentat la locul de muncă după care a mai revenit peste 3 luni, la data de 5 februarie 2007, pretinzând că nu cunoaște nimic despre sancțiunea aplicată.

Având în vedere aceste aspecte, în cauză, nu poate fi incident art. 60 alin. (1) lit. a) C. muncii.

2.4. Abaterile disciplinare reținute în sarcina recurentului sunt foarte grave. Aceste fapte sunt detaliat prezentate la art. 2 din ordin și se referă la:

a) nerealizarea lucrărilor repartizate în perioada februarie – iunie 2006;

b) refuzul de a participa la procesul de evaluare a cunoștințelor personalului organizat la data de 3 iulie 2006.

c) absențe nemotivate în perioada mai – iunie 2006;

d) atitudine necorespunzătoare în ceea ce privește subordonarea față de conducerea direcției, ceea ce a generat un plan individualizat pentru realizarea lucrărilor restante, nerespectat de recurent;

e) neinformarea conducerii despre faptul că urmează cursurile de zi ale Facultății de Științe Economice din cadrul Universității C.B. din Târgu Jiu; participarea la examene în timpul orelor de program (de exemplu în ziua de 7 septembrie 2006); intervenția abuzivă pe lângă conducerea universității în care și-a declinat o calitate oficială pe care nu o avea;

f) comportament inadecvat cu colegii și cu reprezentanții I.N.A. în luna august 2006, ceea ce a generat o situație conflictuală și prejudicii de imagine ministerului; nu a efectuat serviciul de permanență dar în schimb, fără aprobarea conducătorului ierarhic superior, a beneficiat de ziua liberă corespunzătoare;

g) nerespectarea, începând cu luna iulie 2006, a termenelor de prezentare a lucrărilor restante, convenite de comun acord, stabilite prin Planul intensiv de formare și realizare a lucrărilor privind analiza regulamentelor europene de implementare a Fondurilor Structurale.

În special faptele reținute la lit. e) și f) sunt, în aprecierea Înaltei Curți, de o gravitate deosebită, fiind apte să atragă, singure, sancțiunea destituirii din funcție.

Astfel, din adresa din 20 septembrie 2006 emisă de Universitatea C.B. Târgu Jiu (fila 46, dosar fond) rezultă că recurentul s-a prezentat la prorectorul universității, arogându-și calitatea de „consilier al ministrului educației și cercetării” în scopul obținerii unor privilegii personale, constând în suplimentarea cu 1(un) loc a locurilor bugetate ce revin universității, afirmând și că „domnul ministru i-a promis” rezolvarea situației.

De asemenea, coordonatorii programului „Elaborarea proiectelor cu finanțare din fonduri structurale” derulat de I.N.A., au comunicat intimatului dificultățile întâmpinate în derularea acțiunii din perioada 7 – 11 august 2006, desfășurată la Costinești, provocate de recurent. Acesta a refuzat să suporte costurile cazării pentru cele două persoane care îl însoțeau și pentru cei doi iepuri care pășteau gazonul din fața hotelului și a amenințat personalul, fiind evacuat de conducerea hotelului.

Aceste fapte sunt incompatibile cu statutul de funcționar public, așa încât sancțiunea destituirii, prevăzută de art. 63 alin. (3) lit. e) din Legea nr. 188/1999, este legală.

În fine, deși cum s-a arătat, intimatul a avut suficiente motive pentru aplicarea sancțiunii, este relevantă și atitudinea anterioară a recurentului.

Din probele administrate (filele 43-45 dosar fond) a rezultat că prin adresa din 20 decembrie 2005, recurentul a fost mutat definitiv într-un alt compartiment al intimatului ca urmare a lipsei de preocupare în îndeplinirea sarcinilor de serviciu și a mai fost sancționat disciplinar cu „mustrare scrisă”, prin actul nr. 1289 din 21 iunie 2006, pe care nu l-a atacat.

3. Temeiul legal al soluției pronunțate.

Pentru toate considerentele expuse la pct. II.2., în temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ. și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul R.C. împotriva sentinței civile nr. 2582 din 8 octombrie 2008 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 6 noiembrie 2009.