Public sector salary supplements: judicial calculation barred without legislative criteria despite ECHR property claims

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la Tribunalul București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A.A.G., A.M.C., A.V.C., B.A., B.F.M., B.L., B.F.D., B.S., B.I., B.G., B.T., B.L.M., B.C.G., B.C., B.F., B.E., B.L., B.G., C.V., C.P., C.M., C.L., C.E., C.I.C., C.N.M., C.S.I., D.F., D.M.D., D.I., D.S., D.V., D.I., D.C., D.M.D., E.G.E., F.L., F.B.G., F.A., G.E., G.P., G.A., G.N., H.A.C., H.M.V., H.D., H.V., I.M.A., I.A.M., l.T.P.A., I.M.A., I.D.N., I.N., I.L.V., J.M., J.C., L.M., M.I., M.D.S., M.D.M., M.O.E., M.A.O., M.V., M.C.M., M.C., M.S.I, M.l., M.A.C., M.R., N.E.F., N.H.L., N.A., N.M.V., N.G.C., N.P.L., N.M., O.V., U.N., P.A.N., P.M., P.L.M., P.E.I., P.M., P.M., R.C.A., R.L., R.E., S.D., S.G., S.R., S.A.M., Șt.O.A., T.H.T., Ț.L., T.P., T.C., U.A., U.G., V.M.M.N., V.Șt., V.R.E., V.C.D., V.G., Z.L., V.R.N. și V.V., toți reprezentați de S.N.F.P. care au chemat în judecată pe pârâții C.N.S.A.S. și Ministerul Finanțelor Publice pentru ca prin hotărârea ce se va pronunța sa se dispună obligarea acestora la plata suplimentului postului in procent de 25 % din salariul tarifar de încadrare si suplimentul corespunzător treptei de salarizare in procent de 25 % din salariul tarifar de încadrare, începând cu data de 22 martie 2004 actualizate cu indicele de inflație, de la data nașterii dreptului la data plații efective, precum și efectuarea mențiunilor corespunzătoare în carnetele de muncă.

În fapt, reclamanții au arătat ca au fost încadrați funcționari publici la C.N.S.A.S. și că potrivit art. 31 alin. (1) din Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind Statutul funcționarilor publici, pentru activitatea desfășurată, au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază; sporul pentru vechime în muncă, suplimentul potului; suplimentul corespunzător treptei de salarizare.

Reclamanții au mai arătat că, aplicarea dispozițiilor referitoare la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare a fost suspendată succesiv prin O.U.G. nr. 92/2004 și O.G. nr. 2/2006 până la data de 31 decembrie 2006, reintrând de drept în vigoare începând cu data de 1 ianuarie 2007.

De asemenea, au mai considerat că suspendarea drepturilor privind aceste categorii de sporuri, prin textele de lege amintite este neconstituțională și nelegală.

Au mai arătat că normele legale de suspendare contravin prevederilor art. 41 și 53, 16 și 15 alin. (2) din Constituție și art. I din Protocolul adițional I la C.A.D.O.L.F.

În drept, reclamanții au invocat prevederile Legii nr. 188/1999 și ale art. I din Protocolul adițional I la C.A.D.O.L.F.

Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Economiei și Finanțelor a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, deoarece acordarea acestor drepturi salariale a fost suspendată prin lege, sporurile cuvenite funcționarilor publici nu pot fi decât acelea prevăzute în sistemul de salarizare aprobat prin lege, specific acestor categorii de salariați și că nu se poate determina întinderea suplimentelor salariale, nefiind reglementata modalitatea de acordare a suplimentelor.

Prin sentința civilă nr. 3023 din 11 noiembrie 2008, Tribunalul București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de necompetență materială a acestei instanțe și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal.

Prin sentința civilă nr. 1219 din 24 martie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice și pe cale de consecință a respins acțiunea față de această parte.

De asemenea, a respins acțiunea reclamanților ca neîntemeiată.

Pentru a se pronunța astfel, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

A apreciat ca fiind întemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Economiei și Finanțelor întrucât reclamanții nu au raporturi de serviciu cu această parte, care nu este subiect al raportului juridic dedus judecății.

În ceea ce privește fondul cauzei, instanța a observat că drepturile solicitate de reclamanți, respectiv suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare nu au fost reglementate complet prin Legea nr. 188/1999, întrucât actul normativ, deși face referire la aceste drepturi, nu conține norme care să menționeze criteriile de aplicare, în sensul precizării modalității de calcul a drepturilor pretinse, ipoteză în care nu se poate vorbi de existența acestora.

A mai considerat că stabilirea cuantumului drepturilor revendicate fie pe cale judiciară, fie pe cale administrativă ar însemna încălcarea principiului separației puterilor în stat.

A concluzionat că în speță nu sunt incidente dispozițiile art. 38 și art. 39 C. mucii și nici prevederile art. 1 din Protocolul nr. I la C.A.D.O.L.F., drepturile pretinse, nefiind certe, lichide și exigibile.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul S.N.F.P., criticând-o pentru motive de nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului, recurentul a arătat că cele două suplimente solicitate sunt, potrivit O.G. nr. 6/2007, elemente componente ale salariului funcționarilor publici, iar neacordarea lor înseamnă încălcarea art. 1 și art. 6 din Protocolul 1 adițional la C.E.D.O.

A apreciat că prima instanță în mod greșit a considerat că acordând drepturile pretinse s-ar substitui puterii legislative, deoarece instanța investită cu judecata cererii este chemată nu numai să interpreteze legea națională ci și normele C.E.D.O.

Examinând actele și lucrările dosarului din perspectiva motivelor de recurs și din oficiu, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, având în vedere considerentele ce se vor arăta în cele ce succed.

Potrivit art. 31 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: a) salariul de bază; b) sporul pentru vechime în muncă; c) suplimentul postului; d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare.

Prin O.U.G. nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 76/2005 și prin O.G. nr. 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 417/2006, au fost suspendate pentru perioada 2004 – 2006 dispozițiile referitore la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.

Totodată, potrivit art. 64 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind nomele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, „la expirarea duratei de suspendare, actul normativ sau dispoziția afectată de suspendare reintră de drept în vigoare”.

Înalta Curte observă că dreptul la salariu al funcționarilor publici este reglementat în Secțiunea I din Capitolul 5 intitulat „Drepturi și îndatoriri” din Legea nr. 188/1999, iar potrivit art. 31 alin. (3) din aceeași lege, salarizarea se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare.

Or, în reglementările drepturilor salariale și ale altor drepturi ale funcționarilor publici, în vigoare pentru perioada în care recurenții solicită plata drepturilor, nu au fost prevăzute nici suplimentul postului, nici suplimentul corespunzător treptei de salarizare.

Așa fiind, a încuviința susținerile recurenților și a obliga intimatul pârât C.N.S.A.S. să acorde cele două suplimente pretinse pentru perioada menționată în acțiune, ar însemna ca instanța de judecată să stabilească cuantumul celor două sporuri, în lipsa unor reglementări și criterii legale.

Numai că, un asemenea demers ar echivala cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, limitate constituțional la aplicarea legii pozitive și substituirea autorității judecătorești în locul și rolul ce-i revin fie puterii legislative, prin adoptarea legii de salarizare a funcționarilor publici, fie puterii executive, prin emiterea normelor de organizare a executării actelor normative în litigiu, astfel cum a apreciat în mod corect și instanța de fond.

În acest sens, Decizia Curții Constituționale nr. 820/2008 arată că „instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative”, așadar că nu au nici competența de a se substitui legiuitorului ori executorului în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este posibil de exercitare efectivă.

Nu poate fi reținută nici susținerea recurentului potrivit căreia s-ar fi încălcat dispozițiile Protocolului nr. 1 la C.E.D.O., întrucât sporurile pretinse reprezintă drepturi de creanță și constituie bunuri în sensul prevederilor în materie ale Convenției Europene evocate.

Este adevărat că în jurisprudența C.E.D.O. s-a reținut, ca valoare de principiu, că drepturile de creanță constituie un bun în sensul art. 1 din Protocolul Adițional la C.E.D.O., dar, în același timp, C.E.D.O. a reținut că „o creanță nu poate fi considerată bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1, decât dacă ea a fost constatată sau stabilită printr-o decizie judiciară trecută în puterea lucrului judecat”. (C.E.D.O., Decizia din 18 octombrie 2002, cauza F.M.G. și alții împotriva Spaniei).

În același mod, jurisprudența C.E.D.O. a statuat că „o creanță nu poate fi considerată ca având valoare patrimonială decât dacă are o bază suficientă în dreptul intern, spre exemplu, atunci când este confirmată printr-o jurisprudență bine stabilită a instanțelor” (K. împotriva Slovaciei, § 52; C. împotriva României, § 49).

Nu se poate reține că în dreptul intern ar exista o jurisprudență bine stabilită, astfel că Înalta Curte constată că din perspectiva legalității actelor normative în materie, cuantificarea celor două suplimente pretinse de recurent nu este posibilă.

De altfel, în practica judiciară constantă a instanței supreme s-a statuat că, în actualul cadru legislativ, acordarea drepturilor solicitate în favoarea funcționarilor publici nu este posibilă pe calea unor hotărâri judecătorești.

În raport cu aceste considerente, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, și va menține sentința civilă atacată, ca fiind legală și temeinică.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul S.N.F.P. împotriva sentinței civile nr. 1219 din 24 martie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 ianuarie 2010.