Suspension of execution of salary supplement suspension order: conflict between anti-corruption directive and statutory salary protection under Law No. 303/2004

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba-Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanții B.L., B.I., C.S.I. și B.M. au solicitat, în contradictoriu cu pârâta Direcția Națională Anticorupție - Procuror Șef, suspendarea executării Ordinului nr. 206 din 07 iulie 2009 emis de Procurorul Șef al pârâtei, până la soluționarea acțiunii pe fond.

În fapt, reclamanții au arătat că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ, respectiv existența cazului bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, învederând că au demarat procedura prealabilă, înaintând plângere către emitentul actului administrativ.

Prin sentința nr. 165/F/CA din 29 iulie 2009, Curtea de Apel Alba-Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamanții B.L., B.I., C.S.I. și B.M. și a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 206 din 07 iulie 2009 emis de Procurorul Șef al Direcției Naționale Anticorupție, până la soluționarea în fond a cauzei.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut că prin Ordinul nr. 206 din 07 iulie 2009 emis de Procurorul Șef al Direcției Naționale Anticorupție s-a dispus că, începând cu data de 1 iunie 2009 se suspendă aplicarea Ordinului nr. 83 din 9 martie 2009 al Procurorului Șef al Direcției Naționale Anticorupție prin care s-a acordat sporul pentru risc și suprasolicitare neuropsihică de 50% calculat la indemnizația de încadrare brută, personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor din cadrul Direcției Naționale Anticorupție.

A mai reținut prima instanță că ordinul atacat reprezintă un act administrativ în înțelesul art. 2 alin. (1), lit. c) din Legea nr. 554/2004, producând efecte juridice în ceea ce privește drepturile salariale cuvenite reclamanților, în sensul diminuării acestora.

În acest context, instanța de fond a constatat că aspectele care fundamentează ideea unei îndoieli serioase în privința legalității actului sunt legate de contrarietatea acestora cu dispozițiile art. 74 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, conform cărora: „drepturile salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de prezenta lege (...)".

Un alt aspect încadrat de instanța de fond în condiția cazului bine justificat a fost acela legat de faptul că Ordinul vizează o perioadă anterioară emiterii acestuia, respectiv salariul aferent lunii iunie 2009, în condițiile în care data emiterii actului este 07 iulie 2009, iar potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nașterea, modificarea sau stingerea raporturilor juridice pe care le vizează nu pot opera decât la momentul emiterii sale, ci nu retroactiv.

S-a mai apreciat că O.U.G. nr. 71/2008, invocată de pârâtă în motivarea ordinului se referă la eșalonarea drepturilor salariale restante obținute prin titluri executorii, pe când, salariul actual nu este un drept restant, ci unul actual, nereglementat prin actul normativ menționat.

În ceea ce privește condiția „pagubei iminente", instanța de fond a reținut că aceasta este îndeplinită, deoarece ordinul produce reclamanților un prejudiciu material concret încă de la emiterea acestuia, constând în diminuarea indemnizațiilor reclamanților în mod considerabil față de nivelul la care aceștia sperau în mod legitim, prin raportare la câștigul salarial aferent lunilor anterioare.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, pârâta Direcția Națională Anticorupție, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, prin invocarea dispozițiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ., solicitând și suspendarea executării sentinței atacate, până la soluționarea prezentului recurs.

Prin criticile aduse sentinței atacate se susțin, în esență, următoarele:

- în mod greșit instanța de fond a reținut că sporul de 50% este un drept salarial actual, astfel cum este reglementat de dispozițiile art. 74 din Legea nr. 303/2004, în realitate acesta fiind un drept restant recunoscut prin hotărâri judecătorești executorii și prin Decizia nr. XXI din 10 martie 2008 a Î.C.CJ., Secțiile Unite, asupra recursului în interesul legii promovat de Procurorul General cu privire la acordarea acestui spor către magistrați;

- potrivit dispozițiilor art. 329 alin. (3) C. proc. civ. care reglementează recursul în interesul legii „soluțiile se pronunță numai în interesul legii, nu au efect asupra hotărârilor judecătorești examinate și nici cu privire la situația părților din acele procese. Dezlegarea dată problemelor de drept este obligatorie pentru instanțe". Se susține că interpretarea corectă a acestor dispoziții duce la concluzia că această decizie nu este obligatorie pentru autoritatea pârâtă, atâta vreme cât nu există hotărâri judecătorești irevocabile care să oblige angajatorul la plata acestui spor;

- în mod greșit prima instanță nu a reținut incidența dispozițiilor O.U.G. nr. 71/2008, care în art. 1 alin. (1) stabilește modalitatea plății eșalonate a drepturilor de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, prin hotărâri judecătorești devenite executorii până la 31 decembrie 2009, iar alin. (2) prevede că „orice cerere de executare silită se suspendă de drept". Se arată că acesta este temeiul legal în baza căruia Procurorul General a emis Ordinul nr. 1472/2009 și, în aplicarea art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 71/2009 a dispus suspendarea plății sporului pentru risc și suprasolicitare neuropsihică de 50% și a înștiințat despre aceasta și Direcția Națională Anticorupție, care pentru respectarea acestor norme legale succesive și obligatorii a emis, prin Procurorul Șef, Ordinul nr. 206 din 07 iulie 2009 a cărui suspendare se solicită;

- condiția existenței unei „pagube iminente", astfel cum această noțiune este definită prin dispozițiile art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004 nu este îndeplinită, astfel cum a apreciat instanța de fond, deoarece reclamanții cunoșteau faptul că plata în salariu a sporului de 50% este temporară, în măsura în care bugetul instituției și legislația în vigoare o permite, suspendarea Ordinului nr. 83 din 9 martie 2009 fiind previzibilă.

Referitor la cererea de suspendare a executării sentinței atacate, recurenta-pârâtă o motivează prin prisma faptului că se ajunge la o diminuare a bugetului instituției și a imposibilității asigurării pe viitor a plății drepturilor salariale.

Examinând sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.

Potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării actului administrativ se poate dispune în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente.

Condiția existenței cazului „bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediată și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a se analiza, pe fond conținutul actului administrativ.

În speță, instanța de fond a legat, în mod corect, existența cazului bine justificat de susținerile reclamanților referitoare la netemeinicia și nelegalitatea considerentelor de fapt și de drept, care au stat la baza emiterii Ordinului nr. 206 din 07 iulie 2007, iar faptul că în conținutul actului administrativ atacat nu se face nici o referire la vreunul din cazurile de diminuare sau suspendare a acordării salariului prevăzut de art. 74, reușește să creeze o aparență de nelegalitate asupra actului administrativ. Mai mult, motivarea în drept a măsurii luate prin ordinul menționat s-a raportat la adresa nr. 1330/C/2009 a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, act care nu poate constitui un temei legal al suspendării Ordinului nr. 83 din 9 martie 2009, care este un act administrativ cu forță juridică superioară unei adrese și fără a avea la bază o normă legală specială în materia drepturilor salariale care să dea legitimitate juridică măsurii dispuse prin ordinul atacat. Aspectul că, în fața primei instanțe autoritatea pârâtă a încercat să suplinească motivarea în drept a actului administrativ, în sensul că a invocat incidența dispozițiilor O.U.G. nr. 71/2008 nu este de natură a înlătura îndoiala serioasă asupra legalității actului, legalitate care trebuie analizată prin raportare la conținutul actului administrativ astfel cu a fost elaborat la data emiterii acestuia.

A două condiție impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 constă în dovedirea producerii unei pagube iminente în patrimoniul societății, prin punerea în executare a actului administrativ.

Pe de altă parte, prezumția de legalitate a unui act administrativ este dată și de modul în care "autoritatea publică emitentă înțelege să își desfășoare activitatea de administrație în regim de putere publică, potrivit competenței legale ce îi revine, activitate care se reflectă în actele emise și care trebuie să denote stabilitate și continuitate, mai ales în materia drepturilor salariale. Or, prin faptul că la trei luni de zile de la emiterea Ordinului nr. 83 din 9 martie 2009 de către Procurorul Șef al Direcției Naționale Anticorupție prin care s-a inclus în indemnizația procurorilor și personalului de specialitate juridică din cadrul DNA sporul de 50%, aceeași autoritate emite un ordin de suspendare a primului în temeiul unei adrese, nu se mai poate vorbi de o prezumție de legalitate irefragabilă.

Iminența pagubei presupune certitudinea că aceasta se va produce în momentul imediat următor punerii în aplicare a celor stabilite prin actul administrativ, cu efecte ireversibile asupra activității sau patrimoniului persoanei căreia i se adresează.

Astfel cum a reținut și instanța de fond, această condiție este îndeplinită în speță, având în vedere că o consecință imediată a punerii în executare a ordinului atacat i-ar lipsi pe reclamanți de mijloacele financiare suficiente existenței, iar afirmațiile pârâtei în sensul că reclamanții cunoșteau faptul că includerea sporului de 50% în indemnizație are caracter temporar nu a fost dovedită prin nici o probă administrată în cauză.

În ceea ce privește cererea de suspendare a executării sentinței atacate cu recurs, Înalta Curte constată că aceasta este lipsită de interes, având în vedere soluționarea recursului la primul termen de judecată, sentința instanței de fond devenind astfel irevocabilă.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Direcția Națională Anticoruptie prin Procuror Șef, împotriva sentinței civile nr. 165/F/CA din 29 iulie 2009 a Curții de Apel Alba-Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 octombrie 2009.