Conflict between domestic readmission-based travel bans and EU Directive 2004/38/CE on freedom of movement

Asupra recursului civil de față, constată:

Prin cererea înregistrată la 7 ianuarie 2008, reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte București a cerut restrângerea exercițiului dreptului la libera circulație al pârâtei R.G. în Danemarca pentru o perioadă de cel mult 3 ani, returnată în baza Acordului de readmisie încheiat cu această țară, ratificat prin Legea nr. 66/2000, invocând incidența art. 38 lit. a) și art. 5 lit. a) din Legea nr. 248/2005.

Prin sentința civilă nr. 16 din 9 ianuarie 2008, Tribunalul București, secția a IV-a civilă, a respins cererea.

În motivarea sentinței instanța a reținut că măsura solicitată de reclamantă nu poate fi primită, întrucât motivul invocat, anume stoparea migrației ilegale nu se încadrează în situațiile de excepție prevăzute de legislația comunitară, respectiv, nu sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, potrivit cărora restricționarea libertății de ședere a cetățenilor Uniunii Europene și a membrilor lor de familie poate fi dispusă doar pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Prima instanță a reținut și că legea internă intră în conflict, sub acest aspect ca, de altminteri și din punct de vedere al dispozițiilor procedurale instituite, cu legislația comunitară și care, dat fiind principiul supremației dreptului comunitar, se aplică cu precădere.

Prin decizia civilă nr. 264/A din 10 aprilie 2008, Curtea de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie, a respins, ca nefondat, apelul declarat de reclamantă, pentru aceleași considerente reținute și de prima instanță.

Instanța de apel a reținut și faptul că atâta timp cât norma de drept intern nu condiționează restricționarea dreptului la liberă circulație și de conduita persoanei pentru care se cere aplicarea sancțiunii, fiind suficient doar faptul ca aceasta să fi fost retumată în baza unui acord de readmisie, ea intră în conflict cu norma comunitară. Ca atare, cât timp nu s-a dovedit că pârâta s-ar afla într-una din situațiile care ar impune, conform dreptului comunitar, restricționarea dreptului său la liberă circulație în spațiul Uniunii Europene, instanța a reținut că nu pot fi primite criticile formulate de reclamantă prin apel.

Împotriva acestei decizii a declarat recurs reclamanta invocând incidența art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În motivarea recursului reclamanta susține că instanțele au înlăturat în mod eronat aplicabilitatea în speță a dispozițiilor art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, dispoziții care impun o singură condiție pentru restrângerea libertății de circulație, aceea a retumării persoanei dintr-un stat în baza acordului de readmisie încheiat de România cu respectivul stat, nefiind relevant motivul pentru care s-a dispus această măsură.

Susține recurenta că printr-o astfel de reglementare, legiuitorul intern a stabilit că libertatea de circulație, drept prevăzut și de art. 25 din Constituție, nu este absolută, ea trebuind să se desfășoare cu respectarea unor reguli, fapt care este în concordanță cu dispozițiile constituționale și ale Protocolului adițional nr. 4 la CEDO, prin care, art. 2, se garantează dreptul cetățenilor la liberă circulație în țară și în străinătate dar se instituie și restrângeri ale exercițiului acestui drept.

De asemenea, recurenta afirmă că limitarea acestui drept este necesară în scopul evitării migrației ilegale, cetățenii români având obligația de a respecta condițiile de intrare și de ședere pe teritoriul statelor membre ale Uniunii, condiții care nu au fost respectate de către pârâtă, măsura returnării dispusă de autoritățile daneze fiind de natură să facă dovada acestei încălcări.

Totodată, recurenta susține că aprecierea instanței de apel referitoare la aplicabilitatea Directivei 2004/38/CE este greșită dat fiind că, în opinia sa, dispozițiile Legii nr. 248/2005 nu contravin dispozițiilor Directivei, ele constituind doar cadrul juridic intern pentru libera circulație a cetățenilor români în statele membre ale Uniunii Europene, acest act normativ intern fiind aplicabil atât anterior datei de 1 ianuarie 2007, cât și ulterior acestei date.

Analizând criticile formulate care se circumscriu motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu pot fi primite pentru următoarele considerente:

Contrar susținerii recurentei, înlăturarea aplicabilității la speță a dispozițiilor art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 s-a făcut în mod corect cu referire la normele comunitare și la raportul care trebuie să existe între acestea și normele de drept comun intern.

Astfel, potrivit legii interne, singura condiție de restrângere a dreptului la libera circulație este ca persoana în cauză să fi fost returnată dintr-un stat în baza acordului de readmisie încheiat de România cu respectivul stat.

Această reglementare restrictivă vine însă în conflict cu prevederile Directivei 2004/38/CE, care permit limitarea dreptului fundamental la libera circulație doar în situații excepționale privind motive de ordine publică sau de sănătate publică [art. 27 alin. (1) din Directivă], dispoziții prevăzute, de altminteri, și de dispozițiile art. 53 din Constituția României.

Pentru ca aceste motive de ordine publică sau de siguranță publică să justifice măsurile de îngrădire a dreptului la libera circulație este necesar, totodată, să fie respectat principiul proporționalității iar conduita persoanei în cauză să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății [art. 27 alin. (2) din Directivă].

Or, astfel de motive nu pot rezulta în mod suficient din faptul însuși al returnării pentru ședere nelegală, măsura dispusă în baza unui acord de readmisie, pentru că ar însemna că principiul proportionalitatii în adoptarea măsurii să nu mai intereseze și astfel să fie ignorată exigența normei comunitare.

Susținerea recurentei în sensul aplicării în continuare și după 1 ianuarie 2007 a dispozițiilor Legii nr. 248/2005, motivată de faptul că acestea nu contravin dispozițiilor Directivei ci constituie cadrul juridic intern pentru libera circulație a cetățenilor români în statele membre ale Uniunii Europene, de asemenea, nu poate fi primită.

Astfel, la data la care instanța trebuie să aprecieze asupra măsurii îngrădirii dreptului la libera circulație, normele de drept comunitar sunt pe deplin aplicabile iar potrivit art. 148 alin. (2) din Constituția României, „ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare".

Or, sub acest aspect, instanța de judecată, ca autoritate a statului cu obligații decurgând din aderare, trebuia să interpreteze și să aplice legea internă, în orice măsură posibilă, în lumina textului și finalității directivei, în principiu fără aplicabilitate directă în dreptul intern, pentru a se atinge rezultatul avut în vedere de acesta, autoritățile statului trebuind să se conformeze prevederilor art. 189 alin. (3) din Tratatul de Instituire a Comunității Europene.

Cum interpretarea și aplicarea dreptului național nu se pot realiza în conformitate cu prevederile Directivei datorită condițiile restrictive impuse de lege internă [art. 39 Iit. a) din Legea nr. 248/2005], rezultă că instanța trebuia să aplice dreptul comunitar, protejând astfel drepturile conferite de acesta persoanelor.

Ca atare, măsura retumării dispusă față de pârâtă la data de 17 octombrie 2007 de autoritățile daneze, pe motiv de ședere nelegală, nu poate constitui, prin ea însăși, un motiv de restrângere a dreptului acesteia la libera circulație de către instanța română, chemată să analizeze cerințele prevăzute de art.27 din Directiva 2004/38/CE.

Așadar, constatând incidența normelor comunitare și faptul că acestora, venind în conflict cu legea internă, trebuie să li se recunoască preeminența, instanțele de fond au procedat corect respingând solicitarea formulată de reclamantă în temeiul art. 39 lit. a) din Legea nr. 248/2005.

În acest context al analizei, este de menționat și că stoparea de către statul român a fenomenelor de migratiune ilegală, argument invocat de reclamantă prin recurs, trebuie să se realizeze prin mijloace specifice acestui fenomen infracțional și fără a restricționa, în afara dispozițiilor legale, dreptul la liberă circulație al cetățenilor români.

Pentru considerentele arătate, recursul formulat a fost apreciat ca nefondat și va fi respins în consecință.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Ministerul Internelor și Reformei Administrative împotriva deciziei nr. 264/A din 10 aprilie 2008 a Curții de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 decembrie 2008.