Restriction of EU free movement rights for readmitted citizens: conflict between domestic passport law and EU Directive 2004/38/EC on public order and proportionality

Deliberând asupra recursului civil de față:

Din examinarea lucrărilor dosarului constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a IV-a civilă, sub nr. 3980/3/2008 reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte București a solicitat pronunțarea unei hotărâri prin care să se dispună restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în statele membre ale Uniunii Europene cu privire la pârâtul N.I., ca urmare a faptului că acesta a fost returnată din Italia, în baza acordului de readmisie încheiat de România cu acest stat.

Prin sentința civilă nr. 718 din 16 aprilie 2008, tribunalul a respins cererea ca neîntemeiată, reținând în motivarea soluției faptul că după aderarea României la Uniunea Europeană au devenit incidente normele comunitare care statuează dreptul la liberă circulație al persoanelor, restrângerea exercițiului acestui drept fiind posibilă în condiții restrictive, referitoare la ordinea publică, sănătate publică sau siguranță publică (conform art. 27 din Directiva 38/2004/CEE).

Or, în speță, reclamanta nu a probat, în condițiile art. 1169 C. civ., existența cauzelor de limitare prevăzute de normele comunitare menționate.

Împotriva sentinței a declarat apel reclamanta, care a susținut că singura condiție prevăzută de art. 38 lit. a) și art. 39 alin. (1) din Legea nr. 248/2005 pentru dispunerea măsurii restrângerii dreptului la libera circulație în străinătate, este aceea a returnării cetățeanului român în baza unui acord de readmisie, fără ca legea să condiționeze instituirea restricției de alte cerințe.

Apelul a fost respins ca nefondat prin decizia nr. 586 din 6 august 2008 a Curții de Apel București, secția a IV-a civilă.

S-a reținut în considerentele deciziei că, simpla neîndeplinire a formalităților privind intrarea, circulația, ieșirea de pe teritoriul țării nu este de natură a constitui, în sine, o conduită care să constituie, prin ea însăși, o măsură de limitare a libertății de circulație. O asemenea îngrădire a dreptului la libera circulație implică existența unei amenințări serioase la cerințele de ordine publică, de natură a afecta interesele fundamentale ale societății.

Așa cum în mod corect a reținut instanța de fond, conform art. 27 din Directiva 2004/38/CE, exercitarea dreptului la libera circulație nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare într-o societate democratică pentru securitate națională, siguranța publică, menținerea ordinii publice. Aceste măsuri trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză.

Or, raportat la aceste aspecte, depășirea termenului de ședere legală de către intimat, nu impune luarea măsurilor solicitate, astfel încât s-a constatat caracterul neîntemeiat al criticilor din apel.

Împotriva acestei decizii a declarat recurs reclamanta, care a susținut greșita înlăturare de la aplicabilitatea în speță a dispozițiilor art. 38 lit. a) și art. 39 alin. (1) din Legea nr. 248/2005, care constituiau temeiuri suficiente pentru admiterea cererii și îngrădirea exercițiului dreptului la libera circulație, pentru securitate națională, siguranță publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei.

Astfel, dreptul la libera circulație nu este un drept absolut, el se circumscrie anumitor condiții, aspect ce rezultă și din art. 25 și 53 din Constituție, referitoare la exercitarea drepturilor fundamentale și la posibilitatea restrângerii lor.

Cu referire la Directiva 2004/38/CE, s-a susținut că aceasta nu face parte din dreptul intern, impunând statelor o obligație de rezultat, de a o transpune.

În plus, prin restrângerea dreptului la liberă circulație, conform art. 38 din Legea nr. 248/2005, nu se încalcă dreptul comunitar privind libera circulație, deoarece este vorba de o măsură dispusă cu privire la propriul resortisant și nu față de resortisanții altor state membre ale U.E.

Criticile recurentei urmează să fie încadrate [în condițiile art. 306 alin. (3) C. proc. civ.], în motivul de recurs prev. de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., față de împrejurarea că se invocă nesocotirea dispozițiilor de drept material și a reglementării internaționale în soluționarea cauzei.

Recursul este nefondat și urmează a fi respins pentru considerentele ce succed:

Susținerea recurentei în sensul că, singură condiția returnării intimatului-pârât, pe baza acordului de readmisie, era suficientă pentru ca, atrăgând aplicabilitatea dispozițiilor art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, să impună măsura restrângerii libertății de circulație, ignoră normele de drept internațional.

Sub acest aspect, instanța de apel a reținut corect că dispozițiile invocate, ale art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 vin în conflict cu Directiva 38/2004/CEE .

Aceasta, în condițiile în care, norma internă impune drept singură condiție de restrângere a accesului la libera circulație, ca persoana în cauză să fi fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie, în timp ce normele comunitare permit limitarea acestei libertăți în condiții mult mai restrictive (legate de pericolul pe care persoana l-ar prezenta pentru ordinea, siguranța sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat).

Or, astfel de motive care să impună restrângerea libertății de circulație, nu pot rezulta în mod suficient din faptul însuși al expulzării (determinat de șederea ilegală), pentru că ar însemna ca principiul proporționalității în adoptarea măsurii să nu mai intereseze și astfel, să fie ignorată exigența normei internaționale.

De aceea, instanța de apel a constatat în mod corect conflictul dintre norma internă și cea internațională, dând preeminență acesteia din urmă.

La această interpretare o obligau dispozițiile art. 20 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora, „dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile”.

În consecință, pentru a se permite persoanei, cetățean român să iasă de pe teritoriul țării și să circule în statele membre ale Uniunii Europene, nu mai trebuie avute în vedere, cum se susține în recurs, neîndeplinirea condițiilor de ședere în spațiul Uniunii (care după data aderării României oricum nu mai subzistă în aceiași termeni).

Pe de o parte, nerespectarea culpabilă a condițiilor de ședere pe teritoriul unui stat a fost sancționată și s-a consumat prin adoptarea măsurii expulzării de către statul respectiv.

Pe de altă parte, potrivit dreptului internațional, libertatea de circulație poate fi îngrădită doar atunci când este vorba de măsuri necesare într-un stat democratic, cu respectarea principiului proporționalității în adoptarea măsurii și a exigențelor impuse de normele comunitare, situație neregăsită în speță.

Susținerea că normele comunitare (Directiva 2004/38/CE) nu ar fi incidente în speță, deoarece ele nu au fost transpuse încă în legislația internă, nu poate fi primită întrucât, aplicând dreptul național, jurisdicțiile sunt chemate să-l interpreteze, în orice măsură posibilă, în lumina textului și a finalității Directivei, pentru a atinge rezultatul (efectul util) avut în vedere de aceasta și a se conforma astfel, prevederilor art. 189 alin. (3) din Tratatul de instituire a Comunității Europene.

Cum interpretarea și aplicarea dreptului național nu se pot realiza în conformitate cu prevederile Directivei, datorită condițiilor restrictive impuse [art. 39 lit. a) din Legea nr. 248/2005], rezultă că instanța, ca autoritate a statului căruia îi revine obligația de transpunere în legislația internă a normei comunitare, trebuie să aplice dreptul comunitar, protejând astfel, drepturile conferite de acesta persoanelor.

Altminteri, ar însemna ca, prin măsurile dispuse înainte de transpunerea normelor comunitare să nu mai poată fi realizat obiectivul propus de acestea, ceea ce ar contraveni jurisprudenței Curții de Justiție a Comunităților Europene, potrivit căreia „jurisdicțiile naționale sunt obligate să se abțină să interpreteze dreptul intern într-un mod care ar risca serios, după epuizarea termenului de transpunere, realizarea obiectivului propus de respectiva directivă”.

Or, potrivit dreptului comunitar [art. 4 alin. (1) din Directivă], toți cetățenii Uniunii au dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa într-un alt stat membru, fără a li se putea impune vize de ieșire și nici alte formalități echivalente.

Pentru considerentele arătate, criticile de nelegalitate sunt neîntemeiate, recursul urmând a fi respins.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat, recursul declarat de reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte împotriva deciziei nr. 586 din 6 august 2008 a Curții de Apel București, secția a IV-a civilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 4 martie 2009.