Conflict between domestic passport law and EU/ECHR free movement rights regarding judicial restrictions on citizens’ travel after readmission

Constată că prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bihor sub 5558/111/2006, reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte București a solicitat pronunțarea unei hotărâri prin care să se dispună restrângerea exercitării dreptului la libera circulație în statele membre ale Uniunii Europene, cu privire la pârâtul B.S., ca urmare a faptului că aceasta a fost returnat din Franța, în baza acordului de readmisie încheiat de România cu acest stat.

Prin sentința civilă nr. 140/C din 6 februarie 2007, tribunalul a respins cererea ca neîntemeiată, reținând în motivarea soluției faptul că după aderarea României la Uniunea Europeană, au devenit incidente normele comunitare care statuează dreptul la liberă circulație al persoanelor, restrângerea exercițiului acestui drept fiind posibilă în condiții restrictive, referitoare la ordinea publică, sănătatea publică sau siguranța publică.

În aceste condiții, dispozițiile art. 52 din Legea nr. 248/2005 și-au încetat aplicabilitatea.

Împotriva sentinței a declarat apel reclamanta, care a susținut că singura condiție prevăzută de art. 38 lit. a) și art. 39 alin. (1) din Legea nr. 248/2005 pentru dispunerea măsurii restrângerii dreptului la libera circulație în străinătate, este aceea a returnării cetățeanului român în baza unui acord de readmisie, fără ca legea să condiționeze instituirea restricției de alte cerințe.

Apelul a fost respins ca nefondat prin decizia nr. 194 din 10 mai 2007 a Curții de Apel Oradea, secția civilă mixtă.

S-a reținut în considerentele deciziei că, deși pârâta a fost returnată din Franța la o dată anterioară aderării României la Uniunea Europeană și că regula de drept aplicabilă unei situații juridice este aceea de la momentul producerii ei, această regulă și-a găsit aplicabilitatea numai până la data la care România a devenit stat membru al Uniunii Europene.

Simpla neîndeplinire a formalităților privind intrarea, circulația, ieșirea de pe teritoriul țării nu este de natură a constitui, în sine, o conduită care să constituie, prin ea însăși, o măsură de limitare a libertății de circulație. O asemenea îngrădire a dreptului la libera circulație implică existența unei amenințări serioase la cerințele de ordine publică, de natură a afecta interesele fundamentale ale societății.

Așa cum în mod corect a reținut instanța de fond, conform art. 2 din Protocolul nr.4, adițional la Convenția europeană a drepturilor omului și libertăților fundamentale, exercitarea dreptului la libera circulație nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare într-o societate democratică pentru securitate națională, siguranța publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei.

Or, raportat la aceste aspecte, depășirea termenului de ședere legală de către intimat, nu impune luarea măsurilor solicitate, astfel încât s-a constatat caracterul neîntemeiat al criticilor formulate de către apelantă.

Împotriva acestei decizii a declarat recurs apelanta-reclamantă, care a susținut greșita înlăturare de la aplicabilitatea în speță a dispozițiilor art. 38 lit. a) și art. 39 alin. (1) din Legea nr. 248/2005, care constituiau temeiuri suficiente pentru admiterea cererii și îngrădirea exercițiului dreptului la libera circulație, pentru securitate națională, siguranța publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei.

Astfel, dreptul la libera circulație nu este unul absolut, el se circumscrie anumitor condiții, aspect ce rezultă și din art. 25 și art. 53 din Constituție, referitoare la exercitarea drepturilor fundamentale și la posibilitatea restrângerii lor.

În ce privește aprecierea de către instanță a aplicabilității dispozițiilor art. 2 din Protocolul nr. 4, adițional la Convenție, s-a arătat că sancțiunea impusă de legea internă (art. 38 al Legii nr. 248/2005), nu vine în conflict cu reglementarea internațională, întrucât măsura solicitată a fi dispusă pe cale judecătorească, se constituie într-o măsură necesară, într-o societate democratică, pentru protejarea drepturilor și libertăților altora, fiind justificată de interesul public (așa cum se prevede în art. 2 paragrafele 3 și 4 din Protocolul nr.4).

De asemenea, s-a făcut referire la Directiva 2004/38/CE, susținându-se că aceasta nu face parte din dreptul intern, impunând statelor o obligație de rezultat, de a o transpune.

În plus, prin restrângerea dreptului la liberă circulație, conform art. 38 din Legea nr. 248/2005, nu se încalcă dreptul comunitar privind libera circulație, deoarece este vorba de o măsură dispusă cu privire la propriul resortisant și nu față de resortisanții altor state membre ale U.E.

Criticile recurentei urmează să fie încadrate [în condițiile art. 306 alin. (3) C. proc. civ.], în motivul de recurs prev. de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., față de împrejurarea că se invocă nesocotirea dispozițiilor de drept material și a reglementării internaționale în soluționarea cauzei.

Recursul este nefondat.

Susținerea recurentei în sensul că, singură condiția returnării intimatului-pârât, pe baza unui acord de readmisie, era suficientă pentru ca, atrăgând aplicabilitatea dispozițiilor art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, să impună măsura restrângerii libertății de circulație, ignoră normele de drept internațional.

Sub acest aspect, instanța de apel a reținut corect că dispozițiile invocate, ale art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 vin în conflict cu art. 2 din Protocolul nr. 4, adițional la Convenția europeană a drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Aceasta, în condițiile în care, norma internă impune drept singură condiție de restrângere a dreptului la libera circulație, ca persoana în cauză să fi fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie, în timp ce în paragraful 3 al art. 2 din Protocolul nr. 4 se prevede că „exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea națională, siguranța publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei, ori pentru protejarea drepturilor și libertăților altora”, iar în paragraful 4 al aceluiași articol, se prevede că dreptul la liberă circulație poate face obiectul unor restrângeri, dacă acestea „sunt justificate de interesul public într-o societate democratică”.

Or, astfel de motive care să impună restrângerea libertății de circulație, nu pot rezulta în mod suficient din faptul însuși al expulzării (determinat de șederea ilegală), pentru că ar însemna ca principiul proporționalității în adoptarea măsurii să nu mai intereseze și astfel, să fie ignorată exigența normei internaționale.

De aceea, instanța de apel a constatat în mod corect conflictul dintre norma internă și cea internațională, dând preeminență acesteia din urmă.

La această interpretare o obligau dispozițiile art. 20 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora, „dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile”.

În consecință, pentru a se permite persoanei, cetățean român să iasă de pe teritoriul țării și să circule în statele membre ale Uniunii Europene, nu mai trebuie avute în vedere, cum se susține în recurs, neîndeplinirea condițiilor de ședere în spațiul Uniunii (care după data aderării României oricum nu mai subzistă în aceiași termeni).

Pe de o parte, nerespectarea culpabilă a cerințelor de ședere pe teritoriul unui stat a fost sancționată și s-a consumat prin adoptarea măsurii expulzării de către statul respectiv.

Pe de altă parte, potrivit dreptului internațional, libertatea de circulație poate fi îngrădită doar atunci când este vorba de măsuri necesare într-un stat democratic, cu respectarea principiului proporționalității în adoptarea măsurii și a exigențelor impuse de art. 2 din Protocolul nr. 4, adițional la Convenție, situație neregăsită în speță.

În ce privește susținerea că normele comunitare (Directiva 2004/38/CE) nu ar fi incidente în speță, deoarece ele nu au fost transpuse încă în legislația internă, trebuie observat că, aplicând dreptul național, jurisdicțiile sunt chemate să-l interpreteze, în orice măsură posibilă, în lumina textului și a finalității Directivei, pentru a atinge rezultatul (efectul util) avut în vedere de aceasta și a se conforma astfel, prevederilor art. 189 alin. (3) din Tratatul de instituire a Comunității Europene.

Cum interpretarea și aplicarea dreptului național nu se pot realiza în conformitate cu prevederile Directivei, datorită condițiilor restrictive impuse [art. 39 lit. a) din Legea nr. 248/2005], rezultă că instanța, ca autoritate a statului căruia îi revine obligația de transpunere în legislația internă a normei comunitare, trebuie să aplice dreptul comunitar, protejând astfel, drepturile conferite de acesta persoanelor.

Altminteri, ar însemna ca, prin măsurile dispuse înainte de transpunerea normelor comunitare să nu mai poată fi realizat obiectivul propus de acestea, ceea ce ar contraveni jurisprudenței Curții de Justiție a Comunităților Europene, potrivit căreia „jurisdicțiile naționale sunt obligate să se abțină să interpreteze dreptul intern într-un mod care ar risca serios, după epuizarea termenului de transpunere, realizarea obiectivului propus de respectiva directivă”.

Or, potrivit dreptului comunitar [art. 4 alin. (1) din Directivă], toți cetățenii Uniunii au dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa într-un alt stat membru, fără a li se putea impune vize de ieșire și nici alte formalități echivalente.

Pentru considerentele arătate, criticile de nelegalitate formulate au fost găsite neîntemeiate, recursul urmând să fie respins în consecință.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE:

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte din Ministerul Internelor și Reformei Administrative împotriva deciziei nr. 194/A din 10 mai 2007 a Curții de Apel Oradea, secția civilă mixtă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 octombrie 2007.