Retrospective demotion of public manager: illegality of retroactive effects and lack of substantive reorganization under Law 188/1999

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința înregistrată la 20 mai 2005, reclamantul P.P. a solicitat anularea Ordinului nr. 176 din 21 aprilie 2005, emis de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Agenția Națională de Administrare Fiscală, reintegrarea sa în funcția publică de conducere de director adjunct al Direcției de Audit Public Intern sau într-o funcție publică de conducere similară celei deținute anterior și obligarea pârâtului la plata de despăgubiri, reprezentând drepturile salariale de care ar fi beneficiat pentru funcția avută la data întocmirii ordinului contestat.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că a îndeplinit funcția publică de conducere de director adjunct al Direcției de Audit Public Intern din cadrul ministerului pârât, până la data de 21 aprilie 2005, când, în mod retroactiv și cu încălcarea prevederilor art. 75 lit. d), art. 84 alin. (4) și (9) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a fost trecut într-o funcție publică de execuție, ceea ce echivalează cu aplicarea unei sancțiunii disciplinare și nu constituie o măsură de reorganizare, cum s-a motivat în ordinul de eliberare a sa din funcția deținută.

La data de 11 ianuarie 2006, pârâtul a invocat excepția lipsei procedurii prealabile, arătând că reclamantul avea obligația să îndeplinească procedura administrativă prealabilă în cazul contestării unui ordin de modificare a raportului de serviciu.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a pronunțat sentința civilă nr. 113 din 18 ianuarie 2006, prin care a respins, ca nefondată, excepția procedurii prealabile, a admis acțiunea, a anulat Ordinul nr. 176 din 21 aprilie 2005, emis de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală, a dispus reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior sau într-o funcție publică echivalentă acesteia și a obligat pârâtul să plătească reclamantului, drepturile bănești cuvenite pentru funcția publică de conducere deținută de la data emiterii ordinului, până la reintegrarea efectivă, precum și cheltuielile de judecată în sumă de 540 RON.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a considerat că reclamantul nu avea obligația îndeplinirii procedurii administrative prealabile pentru ordinul de eliberare sa din funcția publică de conducere, care echivalează cu încetarea raporturilor de serviciu, în conformitate cu dispozițiile art. 84 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 188/1999 și pentru care aceeași lege prevede posibilitatea contestării direct la instanța de contencios administrativ.

Pe fondul cauzei, s-a constatat nelegalitatea ordinului atacat pentru încălcarea prevederilor art. 15 alin. (2) din Constituția României, avându-se în vedere că eliberarea din funcție a reclamantului a fost dispusă la 21 aprilie 2005 cu efect retroactiv, de la data de 31 martie 2005.

De asemenea, instanța de fond a constatat că ordinul emis de pârât nu este conform dispozițiilor art. 84 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 188//1999, întrucât eliberarea din funcție a reclamantului nu s-a justificat printr-o reorganizare efectivă a activității, în sensul de modificare substanțială a atribuțiilor autorității sau instituției publice, precum și a structurii organizatorice a compartimentelor.

Pe baza înscrisurilor depuse în cauză, s-a reținut că după reorganizarea și divizarea Direcției de Audit Public Intern în două servicii distincte, reclamantului nu i s-a oferit o funcție publică de conducere echivalentă, așa cum s-a procedat în cazul funcționarului care ocupa funcția de director și care a fost numit într-o funcție de conducere la Direcția de Îndrumare și Asistență a Contribuabililor.

Analizând succesiunea de acte administrative normative și individuale întocmite pentru structura organizatorică a autorității pârâte, instanța de fond a considerat că nu a fost dovedită o reorganizare reală a activității, în sensul prevăzut de art. 84 alin. (7) din Legea nr. 188/1999, cu atât mai mult, cu cât la data de 12 mai 2005, a fost înființată din nou Direcția de Audit Public Intern la care a lucrat reclamantul în funcția publică de conducere de director adjunct.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Agenția Națională de Administrare Fiscală, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Recurentul a criticat soluția de respingere a excepției privind neîndeplinirea procedurii administrative prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, susținând că instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile art. 89 din Legea nr. 188/1999, republicată, deși ordinul atacat a modificat raporturile de serviciu ale intimatului și nu a determinat încetarea acestora.

Recurentul a precizat că mutarea intimatului, prin redistribuire, nu echivalează cu încetarea raporturilor de serviciu, când se poate ataca actul administrativ direct la instanța competentă.

Aplicarea greșită a legii a fost invocată și în privința soluției dată pe fondul cauzei, cu motivarea că instanța de fond a constatat efectele retroactive ale ordinului contestat, fără a avea în vedere că a fost emis ca urmare a reorganizării Direcției de Audit Public Intern la data de 31 martie 2005, în baza H.G. nr. 208/2005.

Recurentul a susținut că instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile art. 84 alin. (4), coroborat cu art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, în condițiile în care nu a avut loc o încetare a raporturilor de serviciu, fiind dispusă numai modificarea lor, datorită reorganizării activității prin H.G. nr. 208/2005, care a modificat structura organizatorică a mai multor compartimente din cadrul instituției.

Recurentul a arătat că intimatul a cunoscut noua structură organizatorică și prin cererea înregistrată sub nr. 93751 din 13 aprilie 2005 a solicitat detașarea la unul din cele două servicii înființate după desființarea Direcției de Audit Public Intern, dar nu erau îndeplinite condițiile prevăzute de art. 77 din Legea nr. 188/1999, pentru detașarea funcționarului public.

Analizând actele și lucrările dosarului, în raport cu dispozițiile art. 304 și 3041 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge prezentul recurs ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Structura organizatorică a Agenției Naționale de Administrare Fiscală, aprobată prin Anexa nr. 4 a H.G. nr. 208/2005, nu a mai cuprins Direcția de Audit Public Intern, care a fost reorganizată în Serviciu de Audit Public Intern și Serviciul de Inspecție pentru Activitatea Internă.

În baza acestui act normativ, Agenția Națională de Administrare Fiscală a dispus prin Ordinul nr. 175 din 21 aprilie 2005, transformarea celor două funcții publice de conducere de director și director adjunct la Direcția de Audit Public Intern, în funcții publice de execuție de auditor clasa I, grad superior, treapta I la Serviciul de Audit Public Intern, mutarea definitivă a personalului direcției cu funcții publice de execuție în cadrul celor două servicii și a aprobat numărul total de posturi și structura serviciilor.

La aceeași dată, recurentul a emis Ordinul nr. 176, de eliberare a reclamantului din funcția publică de conducere de director adjunct, cu începere de la 31 martie 2005 și de mutare definitivă a acestuia în funcția publică de execuție de auditor clasa I, grad superior, treapta I în cadrul Serviciului de Audit Public Intern.

Eliberarea funcționarului public din funcția publică de conducere deținută, ca urmare a reorganizării activității autorității publice, reprezintă unul din cazurile de încetare a raporturilor de serviciu, prevăzut în art. 84 din Legea nr. 188/1999 republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Instanța de fond a interpretat corect aceste dispoziții legale, constatând că eliberarea dintr-o funcție publică de conducere reprezintă încetarea raporturilor de serviciu specifice funcției respective, astfel încât funcționarul nemulțumit se poate adresa direct instanței de contencios administrativ, potrivit art. 89 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată.

Recurentul a susținut neîntemeiat că ordinul său a avut ca obiect numai modificarea raporturilor de serviciu, prin mutarea intimatului, întrucât această măsură este accesorie celei de eliberare din funcția publică de conducere și care a determinat încetarea raporturilor de serviciu existente între categoria funcționarilor publici de conducere și autoritatea publică.

În consecință, instanța de fond a respins corect excepția privind neîndeplinirea procedurii administrative prealabile.

Criticile formulate pe fondul cauzei vor fi respinse, întrucât prima instanță a constatat corect nelegalitatea Ordinului nr. 176 din 21 aprilie 2005, atât în privința efectelor retroactive produse asupra carierei intimatului, cât și în ceea ce privește dreptul acestuia la menținerea categoriei funcționarilor publici de conducere, dobândită în martie 2004.

În mod nelegal, intimatul a fost eliberat la data de 21 aprilie 2005, din funcția publică de conducere, cu începere de la data de 31 martie 2005.

Recurentul a invocat ca temei pentru aplicarea retroactivă a actului său, H.G. nr. 208/2005, motivând că activitatea sa a fost reorganizată de la data intrării în vigoare a acestei hotărâri de guvern (M. Of. nr. 269/31.03.2005).

Această apărare a fost corect respinsă de instanța de fond, întrucât H.G. nr. 208/2005 a aprobat în Anexa nr. 4 numai structura organizatorică a autorității recurente și nu a produs de drept efecte asupra carierei funcționarilor publici, astfel că pentru punerea ei în aplicare a fost necesară întocmirea unor acte administrative individuale de către recurentă, cum este ordinul dedus judecății în prezenta cauză.

De asemenea, mutarea definitivă a intimatului într-o funcție publică de execuție nu a fost justificată de reorganizarea în mod real și efectiv a direcției la care îndeplinea o funcție publică de conducere, întrucât cele două servicii înființate prin H.G. nr. 208/2005 au preluat activitatea direcției desființate, fără a fi schimbate atribuțiile funcționarilor publici și fiind menținut un post de conducere, de șef al Serviciului de Inspecție pentru Activitatea Internă.

În atare situație, divizarea fostei direcții în două servicii distincte nu reprezintă o modificare substanțială a structurii organizatorice a compartimentelor, în sensul prevăzut de art. 84 alin. (7) din Legea nr. 188/1999, republicată, pentru reorganizarea activității autorității publice.

Instanța de fond a reținut corect că nici în ipoteza redistribuirii personalului, recurentul nu a respectat dispozițiile art. 84 alin. (4) lit. b) și art. 87 alin. (2) și (3) din Legea nr. 188/1999, republicată, pentru că intimatului nu i s-a oferit o funcție publică echivalentă funcției deținută, fiind mutat fără acordul său într-o funcție publică inferioară.

Cererea înregistrată sub nr. 93751 din 13 aprilie 2005 nu exprimă acordul intimatului pentru numirea într-o funcție de execuție, dat fiind că s-a solicitat expres numirea în funcția publică de conducere de șef serviciu la unul din cele două servicii înființate, chiar dacă s-au invocat greșit prevederile legale privind detașarea.

În consecință, noua structură organizatorică a autorității recurente nu a impus măsuri de personal de natura celei dispuse în cazul intimatului, care reprezintă o retrogradare efectuată nelegal, fără a se fi dovedit imposibilitatea numirii lui într-un post comparabil cu postul deținut, sub aspectul ierarhiei funcționarilor publici și al drepturilor salariale sau refuzul său de a ocupa un asemenea post.

Concluzia instanței de fond, privind lipsa unei reorganizări reale a compartimentului la care intimatul ocupa funcția de director adjunct, este susținută și de noua structură organizatorică a autorității recurente, aprobată prin Anexa nr. 4 la H.G. nr. 436/2006 și care a prevăzut funcționarea Direcției de Audit Public Intern.

Față de considerentele expuse, se constată că nu există motive de casare sau de modificare a hotărârii atacate și pe cale de consecință, prezentul recurs va fi respins ca nefondat.

În temeiul art. 274, raportat la art. 316 C. proc. civ., recurentul va fi obligat să plătească intimatului cheltuieli de judecată în sumă de 700 RON.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Agenția Națională de Administrare Fiscală împotriva sentinței civile nr. 113 din 18 ianuarie 2006 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul la suma de 700 RON cheltuieli de judecată către reclamantul P.P.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 15 noiembrie 2006.