Scope of judicial review of normative administrative acts: exclusion of retired police officers from hazardous work classifications does not constitute constitutional discrimination

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 1270 din 31 mai 2006, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția invocată de reclamantul Ș.I. și a constatat nelegalitatea H.G. nr. 1822/2004 privind stabilirea locurilor de muncă și activităților cu condiții deosebite, speciale și alte condiții, specifice pentru polițiști.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut, în esență, că art. 2 al actului administrativ în discuție prevede că beneficiază de încadrarea în condițiile de muncă prevăzute în anexă, numai polițiștii în activitate, la data intrării lui în vigoare.

Astfel, se aplică un tratament discriminatoriu, polițiștilor, recunoscându-se unele drepturi numai în favoarea persoanelor care sunt în activitate, nu și celor care, anterior, au lucrat în aceleași condiții. Acest tratament juridic diferențiat încalcă principiul egalității înscris în art. 16 alin. (1) și (2) din Constituția României și dispozițiile O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare.

Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs, pârâții Inspectoratul General al Poliției Române, Ministerul Administrației și Internelor și Guvernul României, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului său, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul-pârât Inspectoratul General al Poliției Române a arătat că instanța de fond a aplicat greșit prevederile art. 16 alin. (1) și (2) din Constituția României și ale O.G. nr. 137/2000, privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, atunci când a admis excepția de nelegalitate a H.G. 1822/2004.

Recurentul-pârât a mai arătat că actul administrativ în discuție conține norme imperative cu privire la polițiștii în activitate, fără a face nicio precizare privind polițiștii pensionați, iar acest act omisiv al legiuitorului nu poate fi interpretat drept un criteriu de discriminare, în sensul O.G. nr. 137/2000.

De asemenea, recurentul-pârât a arătat că instanța de fond s-a subrogat în atribuțiile de investigare și sancționare contravențională a faptelor sau actelor de discriminare, atribuții care, conform art. 191 din O.G. nr. 137/2000, revin C.N.C.D.

Pe de altă parte, recurentul-pârât a arătat că analiza nelegalității unei hotărâri de guvern, prin prisma art. 4 din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ, se face sub două aspecte: temeiul legal care a stat la baza adoptării ei și actele comisive, materializate sub forma prevederilor care contravin legii. Astfel, H.G. 1822/2004 a fost adoptată cu respectarea art. 108 din Constituția României și al art. 9 alin. (3) și art. 24 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 179/2004 privind pensiile de stat și alte drepturi de asigurări sociale ale polițiștilor, iar nelegalitatea sa nu a fost reținută în raport cu actele comisive (norme juridice), ci prin prisma a ceea ce nu a prevăzut actul normativ, precizări cu privire la cadrele de poliție pensionate.

Totodată, recurentul a arătat că H.G. nr. 1822/2004 a fost emisă după încetarea raporturilor de muncă ale reclamantului și acționează pentru viitor, astfel încât nu i se aplică acestuia. Recunoscând condițiile de muncă deosebite și speciale pentru polițiștii în activitate, legiuitorul a avut în vedere faptul că aceste condiții au suferit schimbări într-un interval de timp scurt, datorită apariției unor factori noi de risc la care sunt expuși polițiștii, în contextul creșterii și diversificării fenomenului infracțional.

În concluzie, recurentul-pârât Inspectoratul General al Poliției Române a solicitat modificarea sentinței, în sensul respingerii excepției de nelegalitate, ca nefondată.

Recurentul-pârât Ministerul Administrației și Internelor și-a întemeiat calea de atac pe prevederile art. 3041 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, rejudecarea cauzei și respingerea excepției de nelegalitate, în principal ca inadmisibilă și în subsidiar, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, recurentul-pârât Ministerul Administrației și Internelor a arătat că instanța de fond a respins în mod nelegal excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate, întrucât Legea nr. 554/2004 a intrat în vigoare la 6 ianuarie 2005 și nu se aplică actelor administrative adoptate sau emise înaintea intrării în vigoare a legii, indiferent dacă au caracter normativ sau individual.

O altă critică adusă sentinței a fost aceea că instanța a constatat nelegalitatea H.G. nr. 1822/2004, în întregul ei, fără a indica textul sau textele considerate nelegale. Acest act administrativ a fost emis în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, al art. 9 alin. (3) și art. 24 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 179/2004 privind pensiile de stat și alte drepturi de asigurări sociale ale polițiștilor, al art. 19 din Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii și alte drepturi de asigurări sociale și al art. 9 din Legea nr. 108/1999 privind înființarea și organizarea Inspecției Muncii, republicată. Cum și legea în aplicarea căreia a fost emisă H.G. 1822/2004, se referă la polițiștii în activitate ale căror raporturi de serviciu au încetat după data de 3 iunie 2004, hotărârea de Guvern nu putea să reglementeze și situația polițiștilor pensionați anterior datei respective, întrucât aceasta ar fi însemnat o adăugare la Legea nr. 179/2004 și o încălcare a principiului neretroactivității legii, consacrat în art. 15 alin. (2) din Constituția României.

Recurentul-pârât Ministerul Administrației și Internelor a arătat, totodată, că prin sentința recurată, instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești, pentru că, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituțională este unica autoritate de jurisdicție constituțională în România, iar în temeiul art. 20 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000, competența exclusivă în ce privește constatarea și sancționarea contravențiilor referitoare la discriminare aparține membrilor C.N.C.D. Fiind învestită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate a unei hotărâri a Guvernului, instanța trebuia să se limiteze la a cerceta numai dacă H.G. nr. 1822/2004 concordă cu legile în baza și în aplicarea cărora a fost emisă, iar nu să analizeze legalitatea hotărârii în discuție prin raportare la prevederile constituționale.

Un alt motiv de nelegalitate a sentinței constă, în opinia recurentului-pârât, în faptul că recunoașterea unor drepturi de genul celor pretinse de actualul intimat, nu se poate obține pe calea excepției de nelegalitate a actului normativ, ci numai prin modificarea sau completarea reglementării în domeniu.

În motivarea recursului său, recurentul-pârât Guvernul României a invocat aplicarea greșită a legii, arătând că prin H.G. nr. 1822/2004 au fost puse în executare prevederile art. 9 alin. (3) și art. 24 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 179/2004, care se referă la condițiile de muncă în care se desfășoară activitatea polițiștilor.

În acest sens, recurentul-pârât Guvernul României a arătat că în considerarea principiului neretroactivității legii civile, instituit prin art. 15 alin. (2) din Constituție, efectele reglementărilor cuprinse în Legea nr. 178/2004, cu privire la încadrarea locurilor de muncă și activităților polițiștilor în condiții deosebite și speciale se produc numai pentru viitor, în cazul persoanelor care au calitatea de polițiști în activitate la data solicitării pensiei de stat, sub imperiul legii menționate.

Recurentul-pârât a menționat și faptul că art. 77 din Cap. IV - Dispoziții tranzitorii - al Legii nr. 179/2004 cuprinde prevederi speciale care permit, în vederea stabilirii pensiei de serviciu a polițiștilor, luarea în considere a perioadelor recunoscute potrivit legislației anterioare, perioade care pot cuprinde și locuri de muncă sau activități ce se pot regăsi în categoria celor încadrate în condiții de muncă deosebite sau speciale, potrivit anexei H.G. nr. 1822/2004.

În consecință, recurentul-pârât a arătat că aspectele invocate în cadrul excepției de nelegalitate privesc, în realitate, modul de interpretare și aplicare a actului administrativ cu caracter normativ atacat.

Examinând cauza, în raport cu motivele de recurs invocate și cu prevederile art. 3041 C. proc. civ., ținând seama de actele dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Curtea constată că recursurile sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Prin încheierea pronunțată în data de 4 aprilie 2006, în dosarul nr. 10426/3/2005, Curtea de Apel București, secția a VII-a civilă pentru cauze privind conflicte de muncă și asigurări sociale, a sesizat secția de contencios administrativ și fiscal, în vederea soluționării excepției de nelegalitate a H.G. nr. 1822/2004, privind stabilirea locurilor de muncă și activităților cu condiții deosebite, speciale și alte condiții specifice pentru polițiști.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. Întrucât legea nu face nici o distincție, pot forma obiect al excepției de nelegalitate, atât actele administrative unilaterale individuale, cât și actele administrative unilaterale normative.

În cazul actului unilateral individual, prevederea menționată a fost interpretată în sensul că excepția de nelegalitate este admisibilă, numai pentru actele emise sau adoptate după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, din considerente rezultate din aplicarea principiului stabilității raporturilor juridice și din interpretarea sistematică și istorico-teleologică a legii.

Aceste argumente nu pot fi, însă, reținute și în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter normativ, care pot fi supuse oricând controlului de legalitate, nu numai pe calea excepției de nelegalitate, ci și pe calea acțiunii directe, conform art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Un argument în plus, în acest sens, îl constituie împrejurarea că în mod tradițional, în contenciosul administrativ român, excepția de nelegalitate (sau ilegalitate) a actului administrativ-normativ a fost acceptată ca mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat oricând în cadrul unui proces, în fața oricărei instanțe, deși reglementările anterioare în materie nu o prevedeau expres.

În consecință, nu poate fi reținut motivul de recurs privind respingerea nelegală a excepției de inadmisibilitate formulat de recurentul-pârât Ministerul Administrației și Internelor.

În speță, nu poate fi reținută nici depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, deoarece instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, are de verificat concordanța actului administrativ cu actele normative cu forță juridică superioară relevante în cauză, inclusiv Constituția României care, în art. 1 alin. (5), prevede că „În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie”.

Este adevărat că unica autoritate de jurisdicție constituțională în România este Curtea Constituțională, potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, dar în temeiul art. 146 lit. d) din Constituția României și art. 29 din Legea nr. 47/1992, ea hotărăște asupra excepției de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele, actele administrative fiind supuse controlului de legalitate exercitat de instanțele de contencios administrativ.

În sens larg, principiul legalității este structurat pe ideea supremației Constituției, aflate în vârful piramidei legislative.

Totodată, Înalta Curte reține că prin sentința recurată nu a fost constatată și sancționată o contravenție, în cadrul procedurii prevăzute de O.G. nr. 137/2000, privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, pentru a fi vorba despre o încălcare a competenței C.N.C.D.

Înalta Curte constată, însă, întemeiate criticile formulate de cei trei recurenți, în ceea ce privește soluția pronunțată asupra fondului cauzei.

H.G. nr. 1822/2004 are ca obiect de reglementare stabilirea locurilor de muncă și activităților cu condiții deosebite, speciale și alte condiții specifice pentru polițiști, fiind emisă în temeiul art. 108 din Constituția României, al art. 9 alin. (3) și al art. 24 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 179/2004 privind pensiile de stat și alte drepturi de asigurări sociale ale polițiștilor, al art. 19 din Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii și alte drepturi de asigurări sociale și al art. 9 din Legea nr. 108 /1999 privind înființarea și organizarea Inspecției Muncii.

Autorul excepției de nelegalitate a considerat că H.G. nr. 1822/2004 contravine prevederilor art. 16 alin. (1) din Constituția României, care consacră principiul egalității cetățenilor în fața legii și autorităților publice, fără privilegii și discriminări. Discriminatorie este, în opinia intimatului-reclamant, recunoașterea încadrării întregii perioade de muncă în condiții deosebite, speciale și alte condiții specifice numai pentru polițiștii aflați în activitate, nu și celor pensionari la momentul apariției actului normativ.

Potrivit art. 108 alin. (2) din Constituția României, hotărârile Guvernului se emit pentru organizarea executării legilor, iar în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind Normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă.

Folosirea sintagmei „polițiștii în activitate” în cuprinsul H.G. 1822/2004 este în concordanță cu prevederile art. 9 din Legea nr. 179/2004, care se referă la „condițiile de muncă în care se desfășoară activitatea polițiștilor” și nu îngrădește în nici un fel drepturile polițiștilor pensionați anterior, neexistând o prevedere expresă în sensul că de încadrarea în condițiile de muncă deosebite, speciale sau specifice beneficiază numai polițiștii în activitate, așa cum a reținut instanța de fond.

Aspectele invocate în motivarea excepției de nelegalitate privesc de fapt problema interpretării și aplicarea H.G. nr. 1822/2004, în litigiul de muncă dedus judecății, iar nu concordanța acesteia cu actele normative cu forță juridică superioară în executarea cărora a fost emisă.

În consecință, constatând că instanța de fond a reținut greșit încălcarea prevederilor art. 16 din Constituția României, ale O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, Curtea va admite recursurile, în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmând să modifice sentința atacată, în sensul respingerii excepției de nelegalitate a H.G. nr. 1822/2004, potrivit art. 312 alin. (3) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Inspectoratul General al Poliției Române, Ministerul Administrației și Internelor și Guvernul României, împotriva sentinței civile nr. 1270 din 31 mai 2006 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate a H.G. nr. 1822/2004.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 iunie 2006.