Illegality exception under Law 554/2004 inapplicable to pre-2004 preliminary investigation orders in antitrust litigation

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Reclamanta SC K.S. SA Sebeș a chemat în judecată Consiliul Concurenței, solicitând instanței ca, în contradictoriu cu acesta, să dispună anularea deciziei nr. 329 din 22 decembrie 2004, pronunțată de Plenul Consiliului Concurenței, precum și suspendarea acestei decizii, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

La data de 13 septembrie 2005, reclamanta a invocat excepțiile de nelegalitate a Ordinului nr. 204 din 25 august 2004, al Președintelui Consiliului Concurenței, prin care s-a declanșat investigația privind posibila încălcare de către reclamantă, a art. 6 din Legea nr. 21/1996 și a Instrucțiunilor din 10 mai 2004, privind individualizarea sancțiunilor pentru contravențiile prevăzute la art. 56 din Legea concurenței nr. 21/1996 (M. Of. nr. 439/17.05.2004).

Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din ședința de la 25 octombrie 2005, a dispus următoarele:

- respinge excepția privind inadmisibilitatea invocării nelegalității Ordinului nr. 204 din 25 august 2004, emis de Președintele Consiliului Concurenței;

- admite excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 204 din 25 august 2004, emis de Președintele Consiliului Concurenței;

- respinge excepția de nelegalitate a Instrucțiunilor privind individualizarea sancțiunilor pentru contravențiile prevăzute la art. 56 din Legea Concurenței nr. 21/1996, emise la 10 mai 2004, de către Consiliul Concurenței, invocată de către reclamanta SC K.S. SA Sebeș.

Pentru a se pronunța astfel, instanța a reținut că:

Excepția de nelegalitate a Ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 204 din 25 august 2004, este întemeiată. Ordinul a cărui nelegalitate a fost invocată, a fost emis în temeiul art. 21 alin. (3) și art. 40 lit. a) din Legea Concurenței nr. 21/1996, avându-se în vedere și Nota nr. GM/1469 din 25 august 2005 a Direcției Industrie și Energie din cadrul Consiliului Concurenței.

Aceste texte legale stabilesc că decizia în privința declanșării investigării aparține Consiliului Concurenței, iar nu președintelui acestui organism. Cererea formulată de Asociația P.M. constituie o sesizare formulată de una din organizațiile prevăzute în art. 30 lit. d) din Legea nr. 21/1996, sesizare care ar fi trebuit să fie tratată potrivit art. 15 alin. (7) din Regulament, pentru declanșarea investigației fiind necesar acordul Plenului Consiliului Concurenței.

În concluzie, s-a reținut că Ordinul nr. 204/2004 încalcă prevederile art. 27 lit. a) din Legea nr. 21/1996 și ale art. 15 alin. (2) lit. c) din Regulamentul adoptat de Consiliul Concurenței, în temeiul art. 23 alin. (1) din Legea nr. 21/1996.

Referitor la excepția de nelegalitate a Instrucțiunilor din 10 mai 2004, privind individualizarea sancțiunilor pentru contravențiile prevăzute în art. 56 din Legea concurenței nr. 21/1996, s-a reținut că aceasta este neîntemeiată, întrucât se constată că instrucțiunile prevăd tranșe stabilite în funcție de gravitatea și durata faptei. Faptul că nu sunt prevăzute în mod distinct tranșe de sancționare, având în vedere criteriul consecințelor faptei contravenționale, nu poate conduce la concluzia că Instrucțiunile sunt în neconcordanță cu prevederile art. 57 din Legea nr. 21/1996, cu atât mai mult, cu cât acest criteriu este menționat la pct. II lit. a) și b) din Instrucțiuni.

Împotriva încheierii de ședință din 25 octombrie 2005 a declarat recurs, în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Consiliul Concurenței și a invocat prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., susținând, în esență, că instanța de fond a interpretat și aplicat în mod greșit prevederile legale în materie.

Verificând recursul formulat și cauza de față, în raport cu prevederile art. 304 pct. 9 și art. 3041 C. proc. civ., rezultă că soluția este nelegală, pentru motivele care vor fi prezentate în continuare.

Este necontestat că instanța de fond a constatat incidența în cauză a prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a admis excepția invocată privind nelegalitatea Ordinului nr. 204 din 25 august 2004, emis de Președintele Consiliului Concurenței și a stabilit că acest act administrativ este nelegal, în raport cu prevederile art. 27 lit. a) din Legea nr. 21/1996 și cu art. 15 alin. (2) lit. c) din Regulamentul din 26 martie 2004, adoptat de Consiliul Concurenței, în temeiul art. 23 alin. (1) din aceeași lege.

Potrivit prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, va sesiza, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă, suspendând cauza”.

De asemenea, la alin. (2) și (3) au fost instituite reguli privind procedura de judecare, calea de atac, modul de soluționare a recursului, etc.

Deci, prin aceste prevederi legale a fost instituită o nouă procedură privind excepția de nelegalitate, în raport cu prevederile anterioare ale Legii nr. 29/1990, privind contenciosul administrativ și derogatoriu de la principiul general consacrat prin art. 17 C. proc. civ.

În cauză, este necontestat că Ordinul nr. 204 din 25 august 2004 fusese emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/7.12.2004), intrată în vigoare la data de 7 ianuarie 2004, potrivit art. 31 din lege.

Or, potrivit principiului general consacrat prin art. 1 C. civ. și art. 15 alin. (2) din Constituția României, republicată, legea dispune numai pentru viitor, ea nu are putere retroactivă.

Astfel fiind, procedura specială privind soluționarea excepției de nelegalitate a unui act administrativ, reglementată prin dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, este aplicabilă numai actelor administrative care au fost adoptate sau emise, după caz, după intrarea în vigoare a acestei legi.

Că este așa, rezultă și dintr-un alt principiu fundamental al contenciosului administrativ, potrivit căruia legalitatea/nelegalitatea unui act administrativ se verifică și se apreciază în raport cu prevederile legale în vigoare la data adoptării sau emiterii actului administrativ respectiv.

Or, potrivit prevederilor generale ale Legii nr. 29/1990, în vigoare la data emiterii Ordinului nr. 204/2004, coroborate cu dispozițiile art. 17 C. proc. civ., cererile accesorii și incidentale sunt de competența instanței competente să judece cererea principală.

Deci, în cazul actelor administrative anterioare intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepția de nelegalitate se soluționează de instanța arătată, la art. 17 C. proc. civ., odată cu soluționarea cererii principale, excepția de nelegalitate fiind o cerere incidentală.

Dar, cercetarea legalității Ordinului nr. 204 din 25 august 2004, pe calea excepției reglementate la art. 4 din Legea nr. 554/2004, este inadmisibilă și dintr-un alt motiv.

Astfel, prin acțiunea adresată curții de apel, reclamanta a cerut anularea deciziei nr. 329 din 22 decembrie 2004, adoptată de Plenul Consiliului Concurenței, prin care a constatat că reclamanta a încălcat prevederile art. 6 lit. a) din Legea concurenței nr. 21/1996, aceasta fiind sancționată contravențional în baza art. 60 alin. (31) din aceeași lege.

Din preambulul acestui act administrativ rezultă că în faza premergătoare adoptării acestuia, a fost efectuată o investigație pentru o eventuală încălcare a art. 6 lit. a) din Legea concurenței nr. 21/1996, care a fost declanșată prin Ordinul nr. 204 din 25 august 2004. emis de Președintele Consiliului Concurenței.

Deci, în raport cu Ordinul nr. 329 din 22 decembrie 2004, prin care Plenul Consiliului Concurenței și-a însușit constatările și propunerile raportului de investigație, constatând încălcarea art. 6 lit. a) din Legea concurenței nr. 21/1996 și aplicând reclamantei, o sancțiune contravențională, raportul de investigație și ordinul prin care a fost declanșată aceasta, au caracterul unor acte premergătoare.

Este evident că actul administrativ care a produs efecte juridice, este decizia nr. 329 din 22 decembrie 2004, adoptată de Plenul Consiliului Concurenței, astfel că raportul de investigație și ordinul de declanșare a acesteia, fiind premergătoare adoptării actului administrativ contestat, au natura juridică a unor operațiuni administrative care au stat la baza adoptării actului administrativ și care nu sunt susceptibile să producă efecte juridice prin ele însele.

Or, excepția reglementată la art. 4 din Legea nr. 554/2004, vizează legalitatea unui act administrativ apt să produsă efecte juridice de sine stătătoare, iar nu actele prin care organele administrației publice realizează operațiuni administrative.

De altfel, în această privință, Legea nr. 554/2004 are reglementări neechivoce, la art. 18 alin. (2) prevăzându-se că instanța competentă să judece nelegalitatea unui act administrativ, are căderea să se pronunțe și asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății.

Pentru aceste considerente, soluția instanței de fond, dată prin încheierea din 25 octombrie 2005, cu privire la Ordinul nr. 204/2004, este nelegală, urmând ca recursul să fie admis, iar excepția de nelegalitate, întemeiată pe prevederile Legii nr. 554/2004, să fie respinsă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Consiliul Concurenței împotriva încheierii din 25 octombrie 2005 a Curții de Apel București.

Casează încheierea atacată și respinge excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 204 din 25 august 2004, emis de Președintele Consiliului Concurenței.

Menține celelalte dispoziții ale încheierii.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 15 februarie 2006.