Conflict between constitutional right to information and fiscal secrecy regarding tax audit and criminal investigation documents

Şedinţa publică din data de 21 februarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX a contencios administrativ şi fiscal la data de 28.08.2019, sub nr. x/2019, astfel cum a fost precizată la data de 27.11.2019, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Agenţia Naţională de Administrare Fiscală- Structura centrală şi Direcţia Generală Antifraudă Fiscală, obligarea pârâtelor să ofere răspunsuri la întrebările solicitate iniţial la 14.01.20219, reiterate prin reclamaţia administrativă din data de 24.02.2019, privitoare la împrejurările care au condus la derularea controalelor fiscale la care a fost supusă reclamanta, finalizat cu emiterea procesului-verbal de control din 17.09.2018, precum şi cu privire la actele/operaţiunile premergătoare care au stat la baza acestui control.

Prin Decizia nr. 3477/14.06.2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, învestită cu soluţionarea conflictului negativ de competenţă ivit între Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal şi Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a stabilit competenţa de solutionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curtii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2021.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 299 din 17 noiembrie 2022, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal:

- a respins excepţia inadmisibilităţii;

- a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamanta A., cu pârâtele ANAF- Structura Centrală şi Direcţia Generală Antifraudă Fiscală, având ca obiect obligaţia de a face.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 299 din 17 noiembrie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6,7 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond nu a analizat temeiurile principale ale cererii - respectiv dispoziţiile art. 31 alin. (2) din Constituţie şi art. 1530 din C. civ. - ci exclusiv prin prisma Legii nr. 544/2001, deşi aceasta fusese invocată doar cu titlu subsidiar. Această omisiune echivalează cu o nesoluţionare parţială a cererii.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă arată că hotărârea cuprinde motive contradictorii: deşi instanţa constată existenţa unui refuz de comunicare, nu stabileşte o sancţiune corelativă, omiţând să oblige autorităţile fiscale să răspundă solicitărilor formulate, chiar şi la o distanţă de peste cinci ani de la efectuarea controlului. Această omisiune echivalează cu o negare implicită a dreptului contribuabilului de a fi informat, contrar dispoziţiilor constituţionale şi civile incidente.

Se invocă, de asemenea, existenţa unor motive străine de natura cauzei, întrucât instanţa de fond şi-a fundamentat soluţia pe existenţa unor proceduri penale în curs, deşi în dosarul penal nr. x/2017 fusese emisă o ordonanţă de clasare. Referirea la această soluţie este irelevantă, cu atât mai mult cu cât Curtea de Apel Craiova a dispus, prin hotărâre definitivă, anularea dispoziţiilor din ordonanţa de clasare care vizau anularea unor contracte, confirmând astfel caracterul nelegal al acelor acte.

Sub aspectul motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 din C. proc. civ., se invocă încălcarea efectului autorităţii de lucru judecat generat de ordonanţa de clasare emisă în dosarul penal nr. x/2017, prin care s-a stabilit că faptele nu există, precum şi de încheierea nr. 21/03.03.2021 pronunţată de Curtea de Apel Craiova în dosarul nr. x/2021, prin care s-a respins cererea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Craiova de desfiinţare a unor înscrisuri sub semnătură privată şi s-au anulat dispoziţiile privind anularea unor acte juridice.

Recurenta consideră că aceste acte au autoritate de lucru judecat şi că instanţa trebuia să le valorifice în sensul obligării autorităţilor fiscale să furnizeze informaţiile solicitate, întrucât nu mai exista niciun impediment legal.

Instanţa de fond a respins cererea de furnizare a informaţiilor, invocând restricţii privind dreptul la informare (art. 31 alin. (2) din Constituţie), fără a justifica în mod concret existenţa unor impedimente legale actuale. Or, în condiţiile în care urmărirea penală a fost finalizată, iar instanţele competente au confirmat inexistenţa faptelor penale şi legalitatea documentelor vizate, nu mai subzistă niciun temei juridic pentru refuzul de comunicare a informaţiilor solicitate.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile art. 31 alin. (2) din Constituţie, art. 1530 din C. civ. şi art. 8 din Legea nr. 544/2001, refuzând nejustificat să oblige autorităţile fiscale la comunicarea informaţiilor privind controalele desfăşurate.

În opinia recurentei-reclamante, a fost instituită o interdicţie nejustificată de a cunoaşte modalitatea de sesizare a organelor fiscale, ceea ce contravine dreptului la un proces echitabil (art. 6 CEDO).

Aceasta susţine că refuzul autorităţilor de a comunica informaţii privind controalele fiscale - în special cele care implică documente ce ţin de secretul profesional al avocatului - menţinut chiar şi după încheierea controlului fiscal şi a urmăririi penale, fără o justificare rezonabilă, reprezintă o ingerinţă gravă şi nejustificată în drepturile recurentei.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Agenţia Naţională de Administrare Fiscală (ANAF) şi Direcţia Generală Antifraudă Fiscală au formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Recurenta-reclamantă a formulat răspuns la întâmpinae şi concluzii scrise prin care a combătut apărările iintimatei.

II. Considerentele instanţei de recurs

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinări şi dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare.

Prin cererea de chemare în judecată, recurenta-reclamantă a solicitat obligarea pârâtelor la comunicarea unor informaţii referitoare la controalele fiscale desfăşurate asupra activităţii sale, invocând dreptul la informare prevăzut de art. 31 alin. (2) din Constituţia României, art. 1530 C. civ. şi, în subsidiar, dispoziţiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public.

Instanţa de fond a respins acţiunea ca nefondată, reţinând că informaţiile solicitate sunt exceptate de la comunicare, fiind acoperite de secretul fiscal şi de caracterul nepublic al cercetărilor penale, conform art. 11 din Codul de procedură fiscală şi art. 285 şi 305 C. proc. pen.

Această concluzie este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru motivele ce vor fi prezentate în cele ce urmează, pe baza analizei cazurilor de casare invocate.

Referitor la motivul reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că acesta este incident atunci când hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea unor reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Deşi acest motiv de recurs acoperă o gamă largă de neregularităţi procedurale - inclusiv încălcarea normelor de ordine publică, a celor stabilite în interesul exclusiv al părţilor sau a unor principii fundamentale ale procesului civil - în speţă nu se pot identifica astfel de încălcări în modul în care instanţa de fond a analizat cererea, a evaluat argumentele părţilor şi a construit raţionamentul juridic.

Recurenta a susţinut că instanţa nu a analizat cererea în raport cu temeiurile principale invocate - art. 31 alin. (2) din Constituţie şi art. 1530 din C. civ. - ci doar prin prisma Legii nr. 544/2001, considerată subsidiară, ceea ce ar echivala cu o nesoluţionare parţială a cererii.

Contrar acestor susţineri, instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat cererea în forma precizată la data de 27.11.2019, raportându-se la temeiurile principale invocate. S-a reţinut că dreptul la informare, deşi garantat de art. 31 alin. (2) din Constituţie, nu este absolut, fiind supus restricţiilor legale, inclusiv celor privind protecţia datelor cu caracter personal, secretul fiscal şi regimul documentelor clasificate. De asemenea, s-a constatat că art. 1530 din C. civ. nu poate fundamenta o obligaţie de comunicare a unor informaţii protejate legal, în lipsa unei obligaţii determinate şi exigibile.

Instanţa a explicat clar de ce informaţiile solicitate nu pot fi comunicate: fie sunt exceptate de la liberul acces (art. 12 din Legea nr. 544/2001), fie sunt protejate de secretul fiscal (art. 11 din Codul de procedură fiscală), fie implică date cu caracter personal sau documente clasificate.

Prin urmare, nu se identifică o regulă de procedură încălcată care să atragă nulitatea hotărârii, ci doar nemulţumirea recurentei faţă de concluziile instanţei, aspect care nu atrage incidenţa motivului de casare invocat.

Referitor la motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6, Înalta Curte reţine că acesta este incident atunci când hotărârea nu cuprinde motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, sau când cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei, echivalând cu o nemotivare.

În speţă, niciuna dintre aceste ipoteze nu este îndeplinită. Sentinţa atacată este motivată cu respectarea exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.. Judecătorul fondului a indicat situaţia de fapt reţinută pe baza probelor administrate, precum şi motivele care au fundamentat soluţia, raţionamentul fiind expus clar şi logic.

Contrar susţinerilor recurentei, soluţia nu se bazează pe considerente contradictorii. Refuzul comunicării informaţiilor a fost analizat în contextul regimului juridic aplicabil (acte clasificate, date bancare, documente privind terţi), iar lipsa unei sancţiuni este o concluzie juridică derivată din caracterul justificat al refuzului, nu o contradicţie.

Nu pot fi primite nici susţinerile privind existenţa unor motive străine de natura cauzei, întrucât analiza stării de fapt s-a realizat în raport cu probele administrate, inclusiv procesele-verbale de control şi ordonanţa de clasare. Referirea la dosarul penal nr. x/2017 a fost făcută exclusiv pentru contextualizarea controalelor fiscale şi explicarea motivelor pentru care anumite informaţii nu pot fi comunicate. Această referinţă este relevantă şi nu străină cauzei.

De altfel, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., casarea este posibilă doar dacă hotărârea conţine numai motive străine de natura cauzei - ipoteză care nu este întrunită în speţă.

Criticile întemeiate pe art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. sunt, de asemenea, nefondate. Pentru a fi incident acest motiv, este necesar ca hotărârea recurată să fi încălcat autoritatea de lucru judecat a unei alte hotărâri judecătoreşti pronunţate anterior.

Recurenta susţine că instanţa nu a ţinut cont de ordonanţa de clasare emisă în dosarul penal nr. x/2017 şi de încheierea nr. 21/03.03.2021, care ar fi stabilit inexistenţa faptei şi invaliditatea unor acte juridice.

Potrivit art. 28 din Legea nr. 135/2010, autoritatea de lucru judecat a hotărârii penale se referă la existenţa faptei şi a persoanei care a săvârşit-o. Ordonanţa de clasare emisă de procuror nu este o hotărâre judecătorească în sensul art. 424 din C. proc. civ., ci un act procesual emis în cadrul urmăririi penale, fără autoritate de lucru judecat.

Prin urmare, concluziile organelor penale nu pot fundamenta excepţia autorităţii de lucru judecat în faţa instanţei de contencios administrativ.

Cât priveşte încheierea nr. 21/03.03.2021 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, deşi este o hotărâre judecătorească definitivă, aceasta nu statuează asupra obligaţiei de comunicare a datelor fiscale, care constituie obiectul cauzei pendinte.

Nefondate sunt şi criticile întemeiate pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Textul legal prevede că hotărârea poate fi casată "când a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Recurenta susţine că instanţa a interpretat greşit dispoziţiile art. 31 alin. (2) din Constituţie şi art. 1530 din C. civ., ignorând caracterul personal al informaţiilor solicitate.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a aplicat corect dispoziţiile legale incidente, reţinând că informaţiile solicitate sunt exceptate de la comunicare conform reglementărilor speciale în materie fiscală şi penală. Dreptul la informare, deşi garantat constituţional, nu este absolut. Conform art. 53 din Constituţie, acesta poate fi restrâns pentru protejarea altor drepturi sau interese legitime, precum securitatea naţională, ordinea publică sau protejarea datelor cu caracter personal.

În speţă, informaţiile solicitate de recurentă privesc acte şi proceduri derulate în cadrul unor anchete penale şi controale fiscale, fiind supuse regimului juridic al secretului fiscal şi profesional.

Recurenta a solicitat copii ale actelor de control fiscal, informaţii privind sesizările penale formulate de ANAF şi documente privind măsurile dispuse în urma controalelor.

Aceste informaţii sunt reglementate de art. 11 din Codul de procedură fiscală, care prevede că datele şi informaţiile obţinute de organul fiscal sunt confidenţiale şi pot fi comunicate doar în condiţiile expres prevăzute de lege. Totodată, art. 12 lit. f) din Legea nr. 544/2001 exclude de la comunicare informaţiile privind procedurile judiciare sau administrative în curs, dacă divulgarea acestora ar afecta desfăşurarea procedurilor sau drepturile părţilor.

Din analiza dosarului rezultă că: controalele fiscale au fost finalizate prin acte administrative care nu au fost contestate în termen; sesizările penale au fost formulate în temeiul art. 61 din Codul de procedură fiscală, iar autorităţile fiscale nu au obligaţia de a comunica conţinutul acestora către terţi.

Or, recurenta nu a făcut dovada unui interes legitim superior care să justifice derogarea de la regimul de confidenţialitate.

În jurisprudenţa Înaltei Curţi s-a statuat că autorităţile publice nu pot fi obligate să comunice informaţii care sunt exceptate de la liberul acces, chiar dacă acestea privesc activitatea proprie, dacă legea impune un regim de protecţie.

În consecinţă, nu pot fi identificate motive de reformare a sentinţei din perspectiva motivului de casare prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul formulat de recurenta-reclamantă A. potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 299 din 17 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2021, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 21 februarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.