Material jurisdiction for direct agricultural land lease disputes involving private state property

Şedinţa publică din data de 20 februarie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Călăraşi la data de 27.09.2022, sub nr. x/2022 reclamanta A.. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia Domeniilor Statului, a solicitat anularea Răspunsului nr. 13692, 15608 din data de 16.06.2022, prin care a fost respinsă solicitarea de încheiere a unui contract de concesiune prin metoda atribuirii directe şi obligarea pârâtului la încheierea contractului de concesiune, pentru o suprafaţă de teren calculată conform normelor legale în vigoare, raportat la ultimele documente justificative comunicate şi obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârile instanţei de fond

Prin încheierea din data de 18 mai 2023 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată excepţia necompetenţei sale materiale .

Prin sentinţa nr. 1645 din 9 noiembrie 2023 aceeaşi instanţă a respins excepţia inadmisibilităţii, ca neîntemeiată, a admis, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A.. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia Domeniilor Statului, a anulat răspunsul nr. 13692,15608/16.06.2022, a obligat pârâtul să plătească reclamantei cheltuieli de judecată în sumă de 11.827,67 RON, respingând în rest cererea.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva încheierii din 18 mai 2023 dar şi împotriva sentinţei pronunţate asupra fondului cauzei a declarat recurs recurentul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia Domeniilor Statului, criticându-le pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 3 şi 8 C. proc. civ., a solicitat în principal, casarea hotărârilor şi trimiterea cauzei spre competentă soluţionare secţiei Civile a Tribunalului Călăraşi, iar în subsidiar, casarea în parte a sentinţei recurate şi admiterea excepţiei inadmisibilităţii primului capăt de cerere prin care intimata a solicitat anularea adresei ADS nr. 13692,15608/16.06.2022.

În motivarea recursului s-a arătat că hotărârea a fost dată cu încălcarea competenţei de ordine publică a altei instanţe, invocată în condiţiile legii. Prin apărările efectuate la fond, reiterate şi în faţa curţii de apel prin notele scrise depuse pentru termenul din 06.04.2023, reclamanta a susţinut că pricina nu poate fi soluţionată de către instanţa de contencios administrativ, ci de cea civilă a Tribunalului Călăraşi, ceea ce atrage şi soluţia de respingere a primului petit al cererii ca inadmisibil, având în vedere următoarele argumente principale:

Terenul aferent activelor deţinute de reclamantă, ce face obiectul pretenţiilor în prezentul litigiu figurează în domeniul privat al statului, fiind identificat conform sintagmei prevăzută de art. 211 din Legea nr. 268/2001 - "active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinaţie agricolă " prin încheierea contractului de concesiune prin atribuire directă nr. 12/14.08.2009, reziliat din culpa intimatei pentru neîndeplinirea obligaţiilor contractuale,

Litigiile anterioare dintre A.D.S. şi A., cu privire la concesionarea terenurilor agricole aferente bunurilor aflate în proprietatea societăţii, au fost soluţionate de către secţiile civile ale tribunalelor, având în vedere criteriile principale de stabilire a competenţei materiale susţinute chiar de A. - apartenenţa terenurilor aferente activelor la domeniul privat al statului, precum şi definiţia actului administrativ prevăzută de art. 2 lit. c)1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, instanţa competentă să soluţioneze orice litigiu cu privire la încheierea, derularea şi încetarea contractului de concesiune prin atribuire directă a fost stabilită cu putere de lucru judecat.

În îndeplinirea atribuţiilor ce revin autorităţii pârâte potrivit Legii nr. 268/2001, aceasta a determinat în trecut, prin încheierea contractului de concesiune prin atribuire directă nr. 12/14.08.2009, reziliat din culpa intimatei pentru neîndeplinirea obligaţiilor contractuale, terenul aflat în domeniul privat al statului aferent activelor deţinute de aceasta, care constituie şi obiectul pretenţiilor din prezentul litigiu.

În practica constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi a curţilor de apel din ţară s-a statuat că, litigiile în legătură cu încheierea, derularea, încetarea si rezilierea contractelor de concesiune având ca obiect terenurile aflate în domeniul privat al statului şi în administrarea Agenţiei Domeniilor Statului, sunt de competenţa secţiilor civile ale instanţelor şi nu a celor de contencios administrativ.

Recurenta a fost chemată în judecată în legătură cu respingerea solicitării intimatei de încheiere a unui nou contract de concesionare prin atribuire directă, contract care nu poate fi asimilat actului administrativ, conform dispoziţiilor art. 1 şi următoarele din Legea nr. 554/2004, având în vedere criteriile principale de stabilire a competenţei materiale, apartenenţa terenurilor aferente activelor deţinute de reclamantă la domeniul privat al statului şi definiţiei prevăzute de art. 2 lit. c)1 din Legea nr. 554/2004.

Terenul aferent activelor deţinute de aceasta a fost deja determinat în trecut, prin încheierea contractului de concesiune prin atribuire directă nr. 12/14.08.2009, acesta figurând în domeniul privat al statului aşa cum era stipulat la art. 2.4 din contract. În consecinţă, actele emise în legătură cu solicitarea de concesionare, precum adresa A.D.S. atacată în prezenta pricină, nu pot fi asimilate actului administrativ, în accepţiunea Legii nr. 554/2004.

În sensul celor anterior menţionate au fost soluţionate şi alte două acţiuni formulate de aceeaşi reclamantă în contradictoriu cu A.D.S. - dosarele nr. x/2016 şi y/2016 ambele soluţionate de Tribunalul Bucureşti.

A apreciat recurentul că prevederile contractului încheiat în trecut între părţi, reziliat din culpa A., lămuresc regimul juridic al terenurilor ce fac obiectul pretenţiilor societăţii şi în prezenta pricină ca aparţinând domeniului privat al statului, fiind cele aferente bunurilor aflate în proprietatea acesteia.

Rezultă că, orice alt contract de concesiune ce ar avea ca obiect aceste terenuri, cât şi actele premergătoare emise A.D.S., nu sunt acte administrative, acest fapt fiind probat şi de dispoziţiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Prezentul litigiu a apărut în faza premergătoare încheierii unui contract de concesiune, aşa cum a arătat şi curtea de apel, însă eroarea pe care o comite prima instanţă este neobservarea faptului că textul de lege condiţionează competenţa instanţei de contencios administrativ de a soluţiona cauzele privind etapa premergătoare încheierii unui contract, de caracterul exclusiv administrativ al actului juridic bilateral.

Aşadar, nu orice refuz at autorităţii publice de soluţionare a unei cereri referitoare la încheierea unui contract de concesiune poate fi analizat de instanţa de contencios, ci exclusiv cel ce priveşte un contract administrativ, astfel definit de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin care sunt asimilate actelor administrative contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect, punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, în acest sens fiind şi dispoziţiile art. 330 din Codul administrativ.

Având în vedere apartenenţa la domeniul privat al statului a suprafeţei ce face obiectul pretenţiilor reclamantei, identificată şi în prezenta cauză întrucât a fost stipulată în contractul încheiat în anul 2009 cu reclamanta şi reziliat ulterior datorită culpei acesteia în executarea obligaţiilor asumate (legalitatea măsurii de reziliere a contractului x/14.08.2009 a fost analizată în cadrul dosarului nr. x/2016 amintit deja), recurentul a subliniat faptul că orice litigiu în legătură cu acesta, inclusiv dacă priveşte actele premergătoare perfectării înţelegerii dintre părţi, nu poate intra sub incidenţa legii contenciosului administrativ.

În contextul soluţionării cererii pârâtului de introducere forţată în cauză, potrivit art. 78 C. proc. civ. a terţului care exploatează în prezent suprafaţa în litigiu, ce anterior a constituit obiectul contractului încheiat cu A., instanţa a reţinut în cuprinsul sentinţei recurate că nu există nicio metodologie care să impună acordarea aceluiaşi teren sau a unui teren din domeniul public sau privat al statului. Această concluzie este eronată, întrucât nu ţine cont de sintagma prevăzută de art. 211 din Legea nr. 268/2001, introdus urmare a aprobării Legii nr. 249/2003 - "active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinaţie agricolă."

Norma legală reglementează una dintre limitele dreptului la concesiune prin atribuire directă a deţinătorilor de active, respectiv obiectul atribuirii ce poate fi doar terenul necesar exploatării activului având în vedere că, nu se poate face o separare a acestuia de terenul pe care se află edificat sau de cel din aproprierea imediată. Pornind de la această sintagmă conţinută de cadrul legal incident cauzei ce impune o metodologie de lucru, recurentul a mai identificat deja în trecut terenul ce constituie obiectul pretenţiilor reclamantei şi în prezentul dosar.

În plus, s-a arătat că în imediata apropriere a activului reclamantei, recurentul nu deţine în patrimoniu decât terenuri având acest regim juridic, respectiv aflate în domeniul privat al statului. Astfel, legalitatea refuzului de a aproba solicitarea de încheiere a unui nou contract de concesionare prin atribuire directă nu poate fi analizată de instanţa de contencios administrativ, întrucât contractul dorit de reclamantă a fi încheiat nu poate fi asimilat actului administrativ, având în vedere criteriile principale de stabilire a competenţei materiale - apartenenţa terenurilor aferente activelor deţinute de reclamantă la domeniul privat al statului, precum şi dispoziţiile art. 2 lit. c)1 şi art. 8 alin. (2) din legea contenciosului administrativ.

Se impune, aşadar, casarea încheierii şi a hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre competentă soluţionare secţiei Civile a Tribunalului Călăraşi.

Subsumat cazului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a subliniat faptul că aspectele expuse anteriror dovedesc şi faptul că adresa nr. 13692,15608/16.06.2022, a cărei anulare s-a solicitat prin primul petit al acţiunii, nu poate fi calificată drept act administrativ, întrucât nu sunt îndeplinite cerinţele impuse de norma legală, aceasta nefiind emisă în vederea organizării executării în concret a legii şi nu dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Pe această cale, autoritatea pârâtă doar a comunicat măsura dispusă prin Hotărârea Comitetului de Privatizare, Concesionare şi Arendare al A.D.S., de respingere în data de 31.05.2022 a solicitării reclamantei, astfel că actul a cărui nulitate se solicită reprezintă doar o corespondenţă între părţi, neputând fi asimilat actelor administrative, întrucât nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii primului petit al cererii invocată prin întâmpinarea A.D.S., pe motiv că adresa atacată reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1), lit. c)l din legea contenciosului, fiind actul prin care a fost exprimat refuzul explicit al A.D.S. de soluţionare favorabilă a cererii reclamantei.

Toate aspectele invocate în susţinerea motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., dovedesc că primul argument al instanţei nu este corect, actul vizat de acţiunea părţii adverse reprezintând doar o corespondenţă între părţi, ce nu echivalează cu manifestarea de voinţa exprimată cu intenţia de a produce efecte juridice civile.

În ceea ce priveşte la cel de-al doilea argument al instanţei, referitor la actul prin care a fost exprimat refuzul explicit al A.D.S. de soluţionare favorabilă a cererii reclamantei, acest act este de fapt Hotărârea Comitetului de Privatizare, Concesionare şi Arendare al A.D.S. din data de 31.05.2022, nicidecum adresa A.D.S. nr. 13692,15608/16.06.2022.

Contrar opiniei intimatei-reclamante şi a curţii de apel, actul generator de efecte juridice este Hotărârea Comitetului, aceasta fiind modalitatea de manifestare de voinţă a autorităţii pârâte cu privire la activitatea de concesionare sau arendare a terenurilor proprietate publică şi privată a statului, potrivit art. 51 din Legea nr. 268/2001. Adresa anulată de curte a constituit doar instrumentul prin care reclamanta a fost informată despre hotărârea luată cu privire la solicitarea sa, astfel că adresa anulată nu dă naştere şi nu modifică sau stinge raporturi juridice, în acest sens fiind invocată, cu titlu de practică judiciară şi sentinţa nr. 882/26.03.2018 pronunţată de Tribunalul Bucureşti în dosarul nr. x/2017.

4. Apărările formulate de intimată

Intimata-reclamantă A.. S.R.L. a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

În esenţă, intimata a apreciat că prin stabilirea competenţei sale materiale de soluţionare a cauzei, instanţa de contencios administrativ a aplicat în mod corect prevederile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 330 din Codul administrativ, fiind evident că situaţia de fapt dedusă judecăţii are în vedere o situaţie premergătoare încheierii unui contract administrativ, care atrage competenţa unei instanţe specializate în contencios administrativ.

De asemenea, răspunsul nr. 13692,15608/16.06.2022 se încadrează în definiţia actului administrativ, prin raportare la prevederile art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi art. 5 alin. (5) din Legea nr. 268/2001 şi el nu poate fi considerat o simplă corespondenţă, fiind nefondate şi susţinerile recurentului referitoare la interpretarea şi aplicarea eronată a dispoziţiilor art. 51 din Legea nr. 268/2001,

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în următoarele limite şi pentru următoarele considerente:

Înalta Curte apreciază că este prioritară examinarea criticilor formulate de recurentul-pârât subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., în condiţiile în care eventuala validare a acestor critici ar face de prisos examinarea pe fond a raportului litigios, din perspectiva criticilor circumscrise art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Se reţine, astfel, că instanţa de fond a analizat şi s-a pronunţat asupra excepţiei necompetenţei materiale a curţii de apel invocată de autoritatea pârâtă reţinând, prin încheierea din data de 18.05.2023, că prezentul litigiu nu decurge din executarea unui contract, ci este un litigiu apărut în faza premergătoare încheierii unui contract de concesiune, reclamanta invocând existenţa unui refuz nejustificat de a-i fi soluţionată cererea de concesionare a unor terenuri agricole proprietate privată/publică a statului.

În examinarea competenţei materiale a curţii de apel, Înalta Curte constată că obiectul principal dedus judecăţii vizează anularea Răspunsului nr. 13692,15608/16.06.2022, prin care a fost respinsă solicitarea reclamantei de încheiere a unui contract de concesiune prin metoda atribuirii directe în baza Legii nr. 249/2003, act normativ indicat în mod expres prin cererea de chemare în judecată.

Dispoziţiile Legii nr. 249/2003, pentru completarea Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, au introdus lit. C) cu articolele 211-213, care reglementează procedura concesionării prin atribuire directă a terenurilor cu destinaţie agricolă, care nu fac parte din capitalul social al societăţilor comerciale prevăzute la art. 1 şi art. 2 alin. (1), acestea urmând a fi atribuite direct spre concesionare investitorilor care au cumpărat acţiuni sau active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinaţie agricolă, astfel cum este definit la art. 2 alin. (2).

Această procedură a vizat, la momentul intrării în vigoare a actului normativ, concesionarea prin metoda atribuirii directe a terenurilor cu destinaţie agricolă, proprietate publică sau privată a statului, aflate în administrarea Agenţiei Domeniilor Statului.

În privinţa bunurilor proprietate publică, se constată că procedura de concesionare a acestora a fost reglementată expres în cuprinsul Codului administrativ - Secţiunea a 3-a (art. 302-331). Prin urmare, începând cu data intrării în vigoare a Codului administrativ (5.07.2019), nu se mai poate pretinde, în mod valid, că procedura atribuirii directe prevăzută de dispoziţiile Legii nr. 249/2003 mai poate fi aplicată şi în cazul terenurilor agricole aflate în proprietatea publică a statului.

Având în vedere înscrisurile anexate în dosar, din care rezultă că terenul vizat de cererea reclamantei se află în proprietatea privată a statului, precum şi invocarea expresă ca temei al concesiunii solicitate de reclamantă a Legii nr. 249/2003, Înalta Curte reţine că solicitarea de concesionare vizează un teren aflat în proprietatea privată a statului, împrejurare care exclude aplicabilitatea în cauză a prevederilor Codului administrativ.

De asemenea, potrivit art. 8 alin. (2) şi art. 2 alin. (1) lit. c)1 din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze numai acele litigii vizând contractele administrative, respectiv acele contracte care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică sau a altor categorii de contracte administrative reglementate expres prin legi speciale.

Cum prezenta cauză vizează obligarea autorităţii pârâte la încheierea unui contract de concesiune a unor bunuri aflate în proprietatea privată a statului, contract care, potrivit definiţiei legale anterior enunţate, nu este un contract administrativ, în mod evident refuzul de încheiere a unui astfel de contract nu este emis în regim de putere publică şi nu poate fi apreciat drept refuz nejustificat în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004, pentru a putea fi atrasă competenţa instanţei de contencios administrativ.

Întrucât dispoziţiile art. 211 din Legea nr. 268/2001, introduse prin Legea nr. 249/2003, reglementează procedura de concesionare prin atribuire directă a bunurilor imobile proprietate privată a statului, iar actul normativ nu conţine norme de competenţă specială, competenţa materială se determină potrivit dreptului comun, în conformitate cu art. 2 alin. (1) C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 95 pct. 1 din acelaşi cod.

Pentru toate aceste aspecte, aplicând dispoziţiile legale anterior menţionate, Înalta Curte constată că, în speţă, competenţa de soluţionare a cauzei în fond revine, din punct de vedere material şi teritorial, secţiilor civile ale Tribunalului Bucureşti, în raport de obiectul cererii şi de sediul autorităţii pârâte, situat în circumscripţia teritorială a acestei instanţe.

În consecinţă, constatând că hotărârea recurată a fost pronunţată cu încălcarea competenţei de ordine publică a altei instanţe, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., văzând şi prevederile art. 129 alin. (2) pct. 2 şi art. 130 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia Domeniilor Statului, va casa atât încheierea din 18 mai 2023 cât şi sentinţa pronunţate pe fondul cauzei şi va trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Bucureşti - Secţiile civile.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia Domeniilor Statului împotriva încheierii din 18 mai 2023 şi împotriva sentinţei nr. 1645 din 9 noiembrie 2023, ambele pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează hotărârile recurate şi trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Bucureşti - Secţiile civile.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 20 februarie 2025.