Police license validity dispute: requirement for prima facie illegality to suspend administrative act execution

Şedinţa publică din data de 18 februarie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 9.05.2024, reclamanta S.C. A. şi Protecţie S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române, a solicitat suspendarea Dispoziţiei Directorului Direcţiei de Ordine Publică din cadrul Inspectoratului General al Poliţiei Române nr. 105062/3.04.2024, comunicată reclamantei ataşat Adresei Inspectoratului General al Poliţiei Române - Direcţia de Ordine Publică nr. 104704/S3/V.G./3.04.2024, la data de 16.04.2024, până la soluţionarea cererii de anulare pe care o va formula după expirarea termenului de răspuns la procedura administrativă prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, precum şi plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 155/F-CONT din 7 iunie 2024 Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta S.C. A. şi Protecţie S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române,

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta S.C. A. şi Protecţie S.R.L., întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare.

În esenţă, recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond a reţinut în mod eronat că limitele permise de natura specifică a procedurii instituite de art. 14 din Legea nr. 554/2004 exclud posibilitatea analizării pe fond a legalităţii care ar echivala cu o prejudecare a fondului cauzei şi că faţă de aceste considerente nu ne aflăm în prezenţa unui caz bine justificat, nesubzistând împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care să releve aparenţe de nelegalitate şi să creeze o puternică îndoială asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ.

A arătat că dispoziţiile art. 4 alin. (5) din Legea nr. 55/15.05.2022, se stipulează că "Valabilitatea documentelor eliberate de instituţiile şi autorităţile publice, precum şi de entităţile private autorizate conform legii se menţine pe toată perioada stării de alertă, precum şi pentru o perioadă de 90 de zile, de la data încetării acestei stări.". Din această perspectivă, observarea "efectului de dublare" pentru o perioadă de timp - martie 2021 - octombrie 2021, a efectelor a două acte administrative - respectiv licenţa veche si cea reînnoită, ţine de domeniul evidenţei.

Referitor la necontestarea licenţei de funcţionare emisă în anul 2021, cu privire la durata de valabilitate a acesteia, arartă recurenta că nu a avut interes procesual decât în momentul în care organele de poliţie au înţeles să aprecieze durata de valabilitate a Licenţei, nu raportat la data emiterii sale şi la dispoziţiile legale incidente, ci raportat la menţiunea din cuprinsul respectivului act administrativ.

Or, o asemenea interpretare abuzivă, este de natură să creeze o puternică îndoială asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ, demonstrând absenta unei analize temeinice.

Cu privire la cea de a doua condiţie a prevenirii pagubei iminente, consideră că instanţa de fond a ignorat înscrisurile depuse la dosarul cauzei si susţinerile cu privire la consecinţele pe care actul administrativ a cărui suspendare o solicită, respectiv suspendarea activităţii societăţii şi pierderea clienţilor.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Inspectoratul General al Poliţiei Române a formulat întâmpinare a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, cu consecinţa menţinerii sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală.

În esenţă, arată că instanţa de fond a făcut o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente, aceasta reţinând în mod justificat că recurenta-reclamantă nu a făcut dovada îndeplinirii condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, iar raţionamentul juridic expus pe aceste considerente în considerentele sentinţei recurate justifică soluţia pronunţată.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, Înalta Curte constată că cererea de recurs formulată în cauză de recurenta reclamantă S.C. A. şi Protecţie S.R.L., este nefondată pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta S.C. A. şi Protecţie S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat suspendarea Dispoziţiei Directorului Direcţiei de Ordine Publică din cadrul Inspectoratului General al Poliţiei Române nr. 105062/3.04.2024, comunicată reclamantei ataşat Adresei Inspectoratului General al Poliţiei Române - Direcţia de Ordine Publică nr. 104704/S3/V.G./3.04.2024, la data de 16.04.2024, până la soluţionarea cererii de anulare pe care o va formula după expirarea termenului de răspuns la procedura administrativă prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Prin soluţia recurată, judecătorul fondului a respins cererea formulată de reclamantă cu motivarea că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile legale cumulative, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, pentru a se dispune suspendarea executării Dispoziţiei Directorului Direcţiei de Ordine Publică din cadrul Inspectoratului General al Poliţiei Române nr. 105062/3.04.2024, comunicată reclamantei ataşat Adresei Inspectoratului General al Poliţiei Române - Direcţia de Ordine Publică nr. 104704/S3/V.G./3.04.2024, la data de 16.04.2024, până la soluţionarea cererii de anulare pe care o va formula după expirarea termenului de răspuns la procedura administrativă prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Nemulţumită de soluţia primită, reclamanta a formulat prezenta cerere de recurs întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., supunând spre verificare ÎCCJ - SCAF legalitatea sentinţei civile de la fondul cauzei.

Înalta Curte constată că nu este incident nici motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Rezultă din practicaua acestei decizii că, în opinia recurentei, normele de drept încălcate de instanţa de fond sunt dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie a drepturilor şi intereselor reclamantului (până la momentul la care instanţa competentă va verifica legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

În cauză, în acord cu opinia primei instanţe, Înalta Curte apreciază că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea cazului bine justificat şi pagubei iminente, în ceea ce priveşte dispoziţiile actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

Analizând prima facie motivele invocate de reclamantă, în mod corect prima instanţă a constatat că acestea nu relevă împrejurări legate de starea de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii dispoziţiilor actului administrativ a căror suspendare se solicită.

În acest sens, cu privire la aspectele referitoare la perioada de valabilitate a licenţei de reînnoire emisă în 25.10.2021, instanţa de recurs va constata că în considerentele acesteia se regăsesc argumentele pentru care instanţa de fond a apreciat că nu este întrunită condiţia cazului bine justificat.

În legătură cu argumentele referitoare la faptul că perioada de valabilitate mai mică a licenţei de reînnoire anterioară, emisă în 25.10.2021, Înalta Curte va reţine că sunt corecte concluziile curţii de apel potrivit cărora hotărârea contestată are la bază o documentaţie care presupune o verificare în amănunt a manierei de adoptare a actului administrativ precizat şi necontestat care exclude posibilitatea analizării pe fond a legalităţii actului contestat.

Se observă că, în realitate, recurenta-reclamantă este nemulţumită de aceea că instanţa fondului nu a acordat atenţie tuturor argumentelor invocate în cererea de suspendare, însă obligaţia de motivare a hotărârii nu impune instanţei să răspundă tuturor argumentelor invocate de parte, ci să prezinte "motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor" (art. 425 lit. b) C. proc. civ.). Or, din această perspectivă, sentinţa recurată conţine motivele pentru care argumentele referitoare la obligaţiile recurentei de a respecta termenul de depunere a documentaţiei pentru solicitarea reînnoirii licenţei nu au fost validate de instanţa de fond, iar soluţia pronunţată este confirmată în recurs, la nivel de aparenţă neputând fi constatată nelegalitatea actului contestat.

Împrejurarea de a stabili dacă motivele prezentate de recurentă reprezintă o chestiune de fond care nu poate face obiectul analizei în cadrul cererii de suspendare a executării actului administrativ.

Din cuprinsul hotărârii atacate cu calea extraordinară de atac a recursului, rezultă cu prisosinţă că instanţa de fond a răspuns în esenţă criticilor reclamantei.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Aşa cum s-a reţinut anterior, prin memoriul de recurs, reclamanta a invocat în esenţă drept motive ce ar reprezenta în înţelesul său un caz bine justificat, aceleaşi argumente invocate şi în faţa instanţei de fond, care nu sunt de natură a reforma sentinţa recurată. Argumentele susţinute de reclamantă nu reprezintă indicii suficiente pentru a răsturna prezumţia de legalitate a actului administrativ contestat, ci se constituie în critici ce pot reprezenta chiar temeiul acţiunii în anulare, iar acest aspect ar însemna o prejudecare a cererii în anulare într-un litigiu care are ca obiect suspendarea executării respectivelor dispoziţii legale.

În consecinţă, în mod corect prima instanţă a constatat inexistenţa elementelor care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat pentru suspendarea executării Dispoziţiei Directorului Direcţiei de Ordine Publică din cadrul Inspectoratului General al Poliţiei Române nr. 105062/3.04.2024, comunicată reclamantei ataşat Adresei Inspectoratului General al Poliţiei Române - Direcţia de Ordine Publică nr. 104704/S3/V.G./3.04.2024, la data de 16.04.2024.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, din analiza prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, rezultă că această noţiune are în vedere prejudiciul material, viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte reţine că, în justificarea îndeplinirii condiţiei pagubei iminente, reclamanta are obligaţia de a dovedi producerea unui prejudiciu concret, real, prin punerea în executare a deciziei.

Din această perspectivă, se constată că instanţa de fond a reţinut necesitatea dovedirii îndeplinirii acestei condiţii, însă aceasta nu poate conduce la admiterea cererii fiind necesar ca cele două condiţii la care se referă art. 14 din legea nr. 554/2004 să fie îndeplinite cumulativ.

În considerarea tuturor acestor argumente, Înalta Curte reţine că, în absenţa dovedirii existenţei unui caz bine justificat şi a unei pagube iminente, hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportate la art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. A. şi Protecţie S.R.L. împotriva sentinţei nr. 155/F-CONT din 7 iunie 2024 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 18 februarie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.